第2章 智慧政务：数字政府研究的新理论

2.1 智慧政务相关文献计量分析

自2010年以来，随着新兴信息技术的快速发展，以智慧政务为核心的智慧城市建设受到广泛重视。“智慧城市”的概念源自IBM公司2008年提出的“智慧地球（Smart Planet）”理念，其核心是“感知化”“互联化”和“智能化”，该理念一经提出即引起了全球范围内的广泛关注。随着现代信息通信技术的发展和城市化进程的加速，城市在社会发展中的主体地位凸显，“智慧城市（Smart City）”作为城市治理领域的一种新路径，被世界上许多国家和地区所接受，并开始逐步推进“智慧城市”的建设战略。智慧城市的核心内涵是将城市运行的各类数据整合在一起，并进行快速、有效的分析，从而提升政府的管理能力，更好地为用户服务。从概念的来源看，智慧政务与智慧城市一样，具有舶来词中国化的特征。从某种程度上讲，智慧政务是一种先进的、成熟的公共服务范式。因此，智慧城市是通过综合运用现代科学技术、整合信息资源、统筹业务的应用系统，是加强信息化规划、建设和管理的新模式，智慧政务在智慧城市建设中发挥着重要的枢纽作用。

然而，同一些发达国家和地区相比，我国智慧城市建设仍然存在许多问题和不足，各地区各部门普遍存在信息化建设发展不均衡，政府信息化项目投入高、效益低的局面，这使得许多地方的“智慧城市”建设基础相当薄弱。另外，在智慧政务建设中各种庞大的数据难以实现共享，信息孤岛的存在往往导致建设成效大打折扣。因此，智慧城市与智慧政务相关研究随着新兴信息技术的不断发展，成为一项全面的、持续的、动态的、内涵不断发展变化的研究工作。从整体上看，智慧城市与智慧政务是一个比较新兴的研究领域，虽然许多领域的专家学者参与到智慧城市与智慧政务的研究工作中来，但是仍然缺乏该领域研究动态相关的文献计量与研究综述分析。

2.1.1 文献计量与研究现状

1．文献计量

本研究文献计量数据采集方法是选择CNKI中国知网全部学术期刊（包括SCI来源期刊、EI来源期刊、北大核心期刊、CSSCI期刊）出版库作为数据源，时间界定为截至2018年12月底之前的所有时间范围，匹配模式为“精确”进行检索。其中，以篇名为“智慧政务”“智慧城市”与“智慧政府”检索到文献7134篇。具体情况分析如表2-1所示。

2．研究现状

（1）年度文章数量分析。从2005年开始，智慧政务的相关研究开始有文章发表，但是真正成为研究热点是2011年以后，并且呈现出爆发式增长的态势。2013年的文章发表数量体现出大幅度增长，已经接近1000篇，实现连续两年翻倍，此后保持相对稳定的状态。总体来说，我国智慧政务的相关研究已经发展起来，充分说明智慧政务研究受到了我国学者的重视，并且由于新兴信息技术的不断推动，智慧政务的相关研究将呈现大幅度的增长态势。

（2）涉及主要学科分析。从文章归属排名比较靠前的学科来看，关于智慧政务的研究主要涉及宏观经济管理与可持续发展、信息经济与邮政经济、计算机软件及计算机应用、工业经济、建筑科学与工程、电信技术、自然地理学和测绘学、行政学及国家行政管理等。由此可以看出，虽然智慧政务是一个多学科交叉综合的研究方向，但目前从经济管理和计算机类学科视角开展的研究工作占据了主导地位。

（3）项目资助来源分析。从文章项目资助来源来看，智慧政务研究受到的资助主要包括国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家软科学研究计划、国家高技术研究发展“863”计划、跨世纪优秀人才培养计划、国家科技支撑计划、中国博士后科学基金，以及部分省市的地方科研基金资助。从资金资助角度可以看出，当前智慧政务研究获得的资助数量相对较少，但是近年来受到较高程度的重视，增长速度较快。

（4）主要作者分析。从文章的主要作者来看，智慧政务研究领域发文最多的作者文章数量超过20篇，绝大多数作者发表的研究文章数量在10篇以下，这表明我国智慧政务的研究工作处于刚刚起步的阶段，尚未形成一批较有影响力、持续开展研究的重要作者队伍。当然，这里也要注意到作者分析仅从文章数量进行统计，一些来自国家信息化专家咨询委员会、国务院发展研究中心、中国信息协会的重要作者，虽然其发文数量不多，但是对该研究领域却能够产生较大的导向性作用。

（5）主要研究机构分析。从研究机构分布来看，智慧政务相关研究的发文数量较多的单位主要包括中国城市科学研究会、同济大学、北京大学、清华大学、武汉大学、工业和信息化部电信研究院、北京邮电大学、浙江大学、南京工业大学、华中科技大学、复旦大学等。由此可以看出，智慧政务研究单位主要集中在重点高等院校。此外，存在一些重要的政府主管部门及智库类研究机构，也为智慧政务的发展作出了重要贡献。

（6）文章关键词分析。通过对篇名为智慧政务的文章关键词进行统计，主要关键词为智慧城市、物联网、云计算、数字城市、电子政务、信息化、公共服务、城市信息化、城市管理、信息社会、智能化、可持续发展、信息技术、顶层设计、物联网技术、城市治理等。由此可以看出，智慧政务的研究主要依靠新兴信息技术，通过智能化的手段为用户提供公共服务，解决城市政府建设和管理中存在的主要问题，并促进相关产业发展和经济社会的进步。

2.1.2 主要研究成果综述

自2009年以来，智慧政务相关的研究和实践在国内外得到了极大的发展。智慧政务被认为是数字政府发展的一个新阶段，是电子政务建设的新境界和长远目标，学术界密切关注智慧政务工作。通过上述对中国知网相关文献计量分析可以发现，与智慧政务相关的重点研究文献主要从基础概念理论、发展特征趋势、实践案例分析、信息技术应用、运维绩效评价、行政体制影响等视角展开，相关研究成果主要体现在以下几个方面。

第一类是对智慧政务基础概念理论的研究。郑磊（2012）、汪玉凯（2013）、于施洋（2013）、张少彤（2013）等人对智慧政务的定义和内容进行了梳理界定，并将其与数字政府、智能政府、泛在政府等相关概念、特征等作了比较分析，从政府业务协同、政府数据开放、政府服务智能等方面对智慧政务行为模式进行了诠释，提出了智慧政务的SMART理论模型，建立了智慧感知、智慧推送、智慧测评、智慧决策等分析框架，阐述了基于大数据的智慧政务的概念、特征及建设思路。

第二类是对智慧政务发展特征趋势的研究。金江军（2011）、吴建新（2011）、秦长江（2012）、赵玎、陈贵梧（2013）、张晶（2013）等人认为，随着新兴信息技术的飞速发展，电子政府将向“智慧政务”转变，探讨了电子政务到移动政务，再到智慧政务的不同发展阶段特征，以及政府公共服务在不同发展阶段的特点趋势，认为智慧政务是电子政务发展的新阶段，并且必然推动政府公共服务范式的转变与创新。

第三类是围绕新兴信息技术应用的角度展开的研究。邬贺铨（2013）、李晓君（2011）、廖桂平（2012）、赵章界（2013）等人基于信息技术发展的角度，认为云计算、移动互联网、大数据分析等新兴信息技术对智慧政务建设具有重要的支撑作用，通过提出新型的技术应用模式，能够有效地实现智慧政务公共服务的信息共享、跨部门协同等问题。于施洋、杨道玲（2013）从理念和方法的角度，全面分析了互联网飞速发展给政府建设带来的新挑战，认为基于大数据的智慧政务建设是政府信息化发展的新方向。

第四类是对国内外智慧政务的实践案例进行研究。王广斌（2013）、徐代鸿（2012）、王舒月（2012）分别对北美、欧洲、新加坡、韩国等智慧政务建设案例的愿景目标、发展规划、关键策略、阶段成果及其主要内容等进行梳理与分析，对智慧政务面临的问题进行总结，提出把电子政府的服务性及智能性放在重要位置的建议。郑磊、袁文蔚（2012）从技术与人本两个视角对国内外不同城市的智慧城市战略规划文件做了内容分析，探讨了不同城市之间在智慧城市建设目标和内容上的异同。

第五类是对智慧城市绩效评价及对政府管理体制的影响研究。王思雪、郑磊（2013）、闫培宁（2012）等人通过对多个智慧城市评价指标体系进行综合比较，探讨其内容与特征，提出新的评估方法工具，制定详细的评估指标体系和说明，为未来智慧城市评价指标体系设计提出值得借鉴的经验和原则。此外，孟庆国（2012）、杨勇诚（2012）、徐晓林（2012）、辜胜阻（2013）等人认为智慧政务作为平台的政府、服务的政府、开放的政府，将致力于以用户为中心，从生产范式向服务范式转变，通过政府、市场、社会的协同与互动来塑造政府公共服务的价值。

2.1.3 智慧政务研究开展的维度

1．信息技术维度的研究

（1）智慧政务所采用的关键信息技术。现有研究认为，新技术的出现会催生变革，智慧政务建设需要综合运用云计算、物联网、移动互联网、大数据、人工智能、语义网络、实境网络、Web 3.0等技术工具。这方面的代表性成果有，秦学（2013）[32]以智慧政务云平台规划设计为背景，提出智慧政务Web服务的语义模型，研究了分阶段多策略的服务发现方法，分析了智慧政务中系统集成和业务协同面临的关键问题，并针对SOA和Web服务技术提出了有效的解决方法。Du、Yun Yun & Qin、Xue（2014）[33]认为，语义网络技术是实现智慧政务跨部门合作，以及提供大规模智能搜索服务的有效工具。王克照（2014）[34]研究了云计算、大数据、物联网和移动互联网技术对智慧政务建设带来的便利和推动作用。

（2）智慧政务所体现出来的主要功能。现有研究认为智慧政务具有移动性、无缝性、实时性、集成性、泛在性、可视化、透彻感知、需求预测、快速反应、个性化订制、主动服务、场景导航、无障碍服务、基于位置的服务等特征。这方面的代表性成果有，王舒月（2012）[35]认为智慧政务的服务应当连接及整合多个部门，提供以人为本的、可个性化定制的无缝服务，强调实现移动电子政府，能够在任何地方为公民提供方便的移动服务，认为智慧政务的公共服务在任何时间都可获取，要能够实时回应公民的需求，要充分考虑边缘弱势群体的参与度及交流度，提供无障碍服务。徐继华、冯启娜、陈贞汝（2014）[36]认为智慧政务通过对数据的整理与分析，政府管理者可以实现预测民众的下一步公共服务需求，进而提供更加智能与高效率的管理和服务。

（3）智慧政务的应用平台及终端渠道。现有研究认为，随着个人电脑、智能手机、平板电脑、智能电视等终端的快速普及，以政务网站、政务微博、政务微信、移动政务App、RSS信息订阅、维基百科、社交网络为代表的智慧政务应用平台展现出良好的应用效果。这方面的代表性成果有，于施洋、杨道玲（2013）[30]提出政务网站是智慧政务在互联网上的形象代表，智慧政务门户网站能够实时、全面感知和预测公众所需的各类服务和信息，及时发现需求热点，能够根据用户需求和实际体验准确定位服务短板，坚持以用户为中心提升服务体验，能够根据用户需求精准推送服务，为用户提供更加智能化的办事、便民服务。

2．公共管理维度的研究

（1）智慧政务需要解决的问题和实现方式。现有研究认为，智慧政务建设面临信息垄断、信息超载、信息孤岛、数字鸿沟、网络安全、隐私保护等诸多问题的阻碍，需要通过政府数据开放、政府业务协同、信息资源共享、跨政府部门合作、公共服务外包、一站式服务等方式来实现。这方面的研究成果有，徐晓林、朱国伟（2012）[37]、Yu, SUN & Shixi, LIU（2014）[38]认为智慧政务将纠正传统电子政务存在的民主赤字、数字鸿沟、信息超载等问题，不再单纯地依赖公民的信息能力，而通过对弱势群体的需求响应、数字鸿沟的降低、电子易用性的提高、促进文化融合共生等方式推动包容性发展。通过实现跨边界整合与动态协同，使依赖于公民参与、顾客到访等被动响应的、有限制的公共服务向满足不同公民需求的包容性、无边界的泛在服务扩展。

（2）智慧政务需要提供的服务内容和范围。现有研究认为，智慧政务有助于解决公共教育、医疗卫生、交通出行、社区安防、劳动就业、社会保障、工商纳税等政府公共服务问题，从而更好地实现政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、民意征集、政策制定、发展规划、科学决策等功能。金江军（2011、2013）[15] [39]提出，政府的四大职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，智慧政务就是要实现上述职能的数字化、网络化、智能化、精细化。关静（2013）[40]认为，智慧政务的主要功能体现在智慧管理上，智慧政务要形成智慧的网络办公平台，智慧政务是服务型政府的延伸，智慧政策是智慧政务的必然产物，智慧政务的规划要实现各方面的均衡发展。

3．国内外智慧政务研究文献述评

以上关于智慧政务的研究可以归结为信息技术维度和公共管理维度两类。所谓信息技术维度，是将智慧政务定位为政府再造的一种信息技术工具，是一种技术化手段。所谓公共管理维度，就是将智慧政务看作政府运用信息技术实现扁平式、无中心式的网络结构，提高政府的回应、决策、沟通能力。经过梳理国内外智慧政务相关文献的关键词，可以对智慧政务的研究进行表2-2所示的分类。

然而，对上述研究进行审视，不难发现其中存在的问题：一方面，尽管信息技术具有一些优秀的特质和社会意义，但试图借助信息技术的运用来打破智慧政务面临的公共管理问题还面临着巨大的阻力。另一方面，人们将更多的注意力放在如何运用信息技术进行政府公共服务的提供上，却很少有人意识到当政府公共服务范式在信息技术的作用下发生改变后，将对智慧政务下一步的发展所带来的影响[49]。当信息技术成为智慧政务的基础时，它就不再仅仅是政府的工具性手段，它特有的技术逻辑将不断地通过影响政府、企业和公众的方式得以发挥，加之政府、企业和公众的能动作用，这种影响会以非线性的方式呈现出来，这种新生成的结构关系是智慧政务可持续发展的基础。由此可见，单一、线性的分析范式无法研究智慧政务这一复杂的系统问题，本文提出智慧政务信息生态这一概念，并且将智慧政务置于动态系统框架下进行分析。

国内外学者围绕智慧政务的研究成果主要体现在以下几个方面：首先，研究界定了智慧政务的概念、内涵和外延，厘清了智慧政务的发展历程，并对智慧政务的特点进行了系统梳理；其次，以智慧政务产生的影响为研究视角，分析了智慧政务的发展将给社会行为主体带来的影响和变革；再次，研究了智慧政务的管理问题，如信息技术与应用结合问题、发展路径和策略问题等。诸多学者开展的大量研究工作，取得了丰硕成果，也为本书的研究奠定了坚实基础。

然而，现有研究对智慧政务的定性研究多、理论分析多，而定量研究少、实证研究少。并且，现有研究更多地关注智慧政务发展中的实际问题，而对智慧政务的影响因素及其内部运行机制规律的研究不多，在理论上也鲜有突破。

4．现有研究存在的不足

首先，研究对象内容分散，相互缺乏联系。已有研究内容大多局限于从智慧政务发展过程中横向层面的单个问题进行切入，在智慧政务的研究中，学者们更多关注宏观层面的发展目标、顶层设计，中观层面的实施路径、政策措施，以及微观层面的信息技术应用[70]。就智慧政务总体而言，不同层面的问题构成了影响智慧政务信息生态协同演化的因素合集，而将智慧政务作为一个由众多内外部因素相互作用，并且具有复杂动态行为系统的研究比较少见。

其次，研究工具方法单一，定性描述居多。当前对智慧政务的研究，大多停留在特征描述及经验借鉴上，而随着实践工作的开展，智慧政务将逐步形成符合中国实际的建设发展范式。因此，随着中国智慧政务建设的不断成熟，理论落后于实践的弊端开始凸显，局限于定性的描述，已经不能满足智慧政务发展的理论需求。因此，借助现代理论模型的分析及建立相关的研究体系，是定性与定量相结合研究智慧政务的有效工具。

再次，研究限于静态考察，缺乏动态分析。智慧政务是不断演化发展进步的动态过程，由于数据釆集及样本选取困难，现有研究多注重智慧政务某个方面问题的研究，而大面积选取具有代表性、长期跟踪数据的研究并不多见。单纯的静态研究既片面，又难以解答智慧政务发展的过程特征，忽视了发展过程的机理性联系。

最后，研究范围狭窄，难以聚焦共性问题。单案例研究的局限在于解释问题，并不能确定问题及研究的普适性。例如，学者们多关注于智慧政务建设面临的安全、技术、制度、应用等相对独立的问题，并未结合当前信息技术快速进步的背景，研究智慧政务信息生态实现协同演化发展的可行性[6]。

综上所述，现有对智慧政务的研究在内容的系统性、关联性、动态性与普适性等方面缺少突破，研究工具匮乏且缺少模型验证，在一定程度上限制了研究在理论与实践层面的创新。因此，急需建立理论严谨、可操作的、具有普适性的智慧政务理论研究模型。