第1章 绪论：论城市社会治理与公共资源配置

十九大报告对2020年到2050年实现社会主义现代化的目标做出了战略部署，到2035年我国国家治理体系和治理能力现代化基本实现，到2050年（本世纪中叶）实现国家治理体系和治理能力现代化，人民将享有更加幸福安康的生活。与此同时，还谈到了完善公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化的战术安排，即提高就业质量和人民收入水平，加快推进基本公共服务均等化。中国幅员辽阔，不仅在经济发展上存在着较大的城市差异，在社会发展水平和城市管理能力上也存在着一定的地区差距。国家治理体系和治理能力现代化的实现，需要一个个城市单元为基础和支撑，将中央政策落到实处，维护各地区百姓的基本权益。就城市管理者们而言，一系列不容回避的问题有：如何推进公共资源存量的整合？如何协调好公共资源分配与公共资源增量之间的关系？如何提高城市治理能力？如何提升公共资源配置水平。

城市治理过程也是一个城市公共资源配置和整合的过程。地方政府通过布局资源、匹配资源、调配资源和使用资源，不仅实现了自身管理目标，还完成了资源供给与需求之间的匹配。公共资源配置的效率和效果，决定着这个城市治理的能力和水平。有的城市管理者不仅能够将现有资源做到最好的利用，而且也能够将新增资源进行良好的匹配，同时满足现在与未来需要，这个地方政府的资源配置效率高，资源利用效果好，那么，也就意味着这个城市的治理能力和水平就高；而有的城市公共资源配置的效率低，不仅无法利用好现有资源，而且对于新增资源的使用，也未能有战略层面的思考，城市定位不准确、规划不清晰，城市建设也经常推倒重来，造成了巨大资源浪费的同时，从而彰显了该地区政府治理能力低下，留下了治理水平不高的诟病。

城市与城市之间的差异决定了不同城市公共资源配置水平、公共服务供给能力、城市社会治理水平各不相同。这既有来自经济发展基础的原因，也有社会发展、文化建设、历史遗留、城市规模等方面的原因。不少城市拥有的经济资源较多，公共资源相对较为宽裕，城市公共资源体系相对完善，公共服务供给能力就强，给城市管理者留下的治理空间相对多；还有些城市拥有的经济资源较少，公共资源相对匮乏，城市公共资源体系尚未建成，公共服务供给能力就弱，给城市管理者留下的治理空间相对少。一般来说，较大规模城市，需要协调的公共资源、公共资源与私人资源之间的关系也就越复杂，对城市管理者提出的要求也相对较高，城市治理的难度也就较大；较小规模城市，就城市内部空间而言，需要协调的人口与公共事务相对较少，对城市管理者的能力要求较少，城市治理的难度也相对较小。

聚焦特大型城市的社会治理，至少可以从以下几个层面观察公共资源配置的效率与效果，总结城市社会治理的经验，反思城市社会治理的教训：①大型城市的规模优势，决定了需要协调的公共资源数量庞大，对于城市管理者的能力要求较多，可以总结出城市管理者公共治理的经验，供各地方政府管理学习和参考；②特大型城市的人口承载率高，城市治理复杂性强，面对不同人口对象，进行资源调配和划分的难度就大，通过典型分析可以找出相应的管理经验，为当前新型城镇化过程中的中小城市发展提供参考；③特大型城市外向型程度较高，不仅需要协调城市内部的关系，还需要协调城市与其他地区的人群就业、福利分享等方面的问题，这往往能为广大的新型中小城市，甚至是其他大型城市，提供具有未来性、前瞻性的借鉴和思考。

总之，在城市化进程中，从重点关注城市经济发展驱动，到逐渐探索城市治理典型经验，开拓出一条符合各自城市管理特色的道路，将是未来的城市管理者们亟须面对和长期面临的理论命题和实践问题。

上海市是典型的特大型城市，有着良好的城市基础和厚重的文化底蕴，进入21世纪以来，正致力于打造国际大都市、全球城市。相对于全国而言，上海不仅具有良好的经济实力，还具有走在前列的城市治理经验；不仅承载着城市内部的治理功能，还面临着与其他城市发展的对接；上海不仅在经济上是长三角乃至全国城市的龙头，而且在社会治理上早在2014年市政府就出台了1号文件，也就是“1+6”文件，全面推进着城市治理进程。所以，研究和探讨上海问题，不仅有利于总结出上海城市管理的经验教训，抽取出具有代表性的典型特征，服务于上海市的社会经济事业，而且更有利于将这种复杂的城市管理经验向全国推广，这不仅体现了中国道路、中国特色，更有利于形成一条符合中国自信与自我发展的独特制度。

本书抛开了就事论事的分析框架，也摒弃了过于宏观的理论架构，只是借助于对上海城市发展的观察，聚焦于上海近年来城市发展中面临的理论和实践问题。这些选题源自地方政府的实践困惑，作为解决实践部门问题的研究报告、专报，本课题相关内容对公共服务资源的流向起着理论指导作用和实践借鉴价值。具体而言，本书涉猎的内容包括了：公共服务资源在初次分配和再分配中的关系问题；公共服务资源在再分配中的使用效率问题；公共服务资源在再分配中的人群平等问题；公共服务资源在初次分配中的性别平等问题；公共服务资源在政府不同资源之间的配置问题；政府实施保险类项目中的公共服务资源配置问题等六个方面。