第一节 公共政策伦理概述
政策科学的产生，正值公共行政学领域以科学方法取代价值研究的时期，受威尔逊政治与行政二分原则和韦伯官僚制理论范式的影响，片面强调效率标准，追求所谓的“科学化、技术化”道路。特别是在第二次世界大战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外地、直接或间接地将威尔逊和韦伯的理论范式应用到公共行政实践，把公共行政领域的科学化追求推向了顶点。[1]公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样也受到这种范式的影响。许多研究者和政策实践者认为伦理道德判断是一种主观的选择，而公共政策的制定是一种纯粹技术性的活动，在制定公共政策过程中忽视了公共政策的伦理价值追求，导致公共政策伦理的失范，伴随而来的是诸多的社会问题和生态问题。这些问题的出现，促使人们对公共政策过程进行深刻的伦理反思。
一 公共政策伦理思想的发轫
在政策科学创立之初，创始者们基于公共政策学科的特殊性，都普遍强调公共政策的研究必须坚持科学研究与规范研究相结合。政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）在其《政策科学：范围和方法的新近发展》（1951）中指出，政策科学是一门跨学科解决问题的规范性学科。拉斯韦尔强调在公共政策分析的过程中要引入价值取向、价值标准、价值判断等问题。保罗·亨森·阿普尔比（Paul H.Appleby）出版了《民主政府中的道德和行政》（1952）一书，他认为，政府内部的惯例和制度可为政府的行政行为在道德方面提供极有效的保障，有责任感和有道德的政府必然会施行广泛的、无偏见的和更为政治化的判断。[2]莱斯（Leys）的《决策伦理学：审慎提问的艺术》（1952）一书，从伦理视角审视公共政策的过程与内容，对决策者的伦理责任进行了反思。美国政治学家亚伯拉罕·卡普兰（Abraham Kaplan）在其《美国人的伦理观和公共政策》一书中写道：“道德领域包含对自我和他人的个性评价，其范围广泛到包括所有与人的精神价值有关的所有活动——广泛到人们所做的一切。政治道德不仅仅是行贿和贪污腐化，欺诈和收买或其缺陷的问题，它不是平民出任公职经常假公济私的问题，它存在于所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价值观。”[3]斯蒂芬·K.贝利（Stephen K.Bayley）在其所写的纪念阿普尔比的文章中，引述了阿普尔比的观点，并进行概括说：“只要政府能使政府官员将特殊与一般结合起来，将个人与公众结合起来，将明确的利益与尚未完全形成的道德观结合起来，那么它就是道德的。在这个背景中，一个合乎道德的公共决策应该具有下列性质：‘它将现有的政治过程和符号用来保护政治自由，而这种政治自由又是为一般性自由服务的；……公共意志可以对这些决策进行修改或逆转；……应将决策控制在这样一个水平，即公众可以很容易地对它的责任加以认可……如同领导的作用一样，决策应建立起一种一般公共利益的责任，而不是只向领导人的私人或个人利益负责。’”[4]
我们从美国学者发表和出版的一系列关于行政伦理和伦理决策的文章和著作可以看出，学者们对政策中的伦理问题进行了有益的探讨和研究。但由于对“科学技术”路径过于依赖，对公共政策的伦理和价值的研究并没有受到多数学者的推崇。
20世纪70年代，美国的“水门事件”直接推动了公共政策伦理研究。“水门事件”被美国视为自内战以来其政府体制所承受的最大考验，是检验政府官员的伦理观念和道德勇气的很好的实验场。“水门事件”引发了政府、学者以及广大美国公民深刻的伦理反思。20世纪70年代，有关公共政策伦理研究的论著和文章大量问世。其中，以约翰·罗尔斯（John Rawls）的《正义论》（1971）为代表。罗尔斯的《正义论》在否定功利主义的前提下，将公平正义理论引入公共政策研究，试图将公共政策伦理和价值置于一个理性的命题中予以研究。正如戴木才教授所言：“《正义论》的出版打破了政治哲学和政治伦理长久以来的沉寂，在西方政治学领域内引起了前所未有的轰动，重新恢复了政治哲学的传统方法论。”[5]
约翰·罗尔（John Rohr）发表了题为《官僚伦理学：一篇有关法律和价值的论文》（1978）的文章，具体阐释了“政体价值”对行政伦理规范的意义，提出行政人员具有三个方面的责任：理解官员宣誓的意义；对制度的理解与决策能力；对“某一特定总统的政治观点”作出恰当响应。梅尔丁斯（Mertins）出版《职业标准与伦理：公共管理者的工作手册》（1979）一书，在学术界和政府实践中引发了一系列与伦理行为和行政伦理法规相关的讨论。
20世纪80年代，学者们从政府组织的伦理问题入手，分析公共责任问题。美国学者R.J.斯蒂尔曼（Richard J.Stillman）在《公共行政学》（1980）一书中明确指出，“水门事件发生前很久，公共行政学方面的主要思想家就发现，对于政府所作的批评最终总要涉及道德抉择问题。由政府官员所制定的具体政策经常是在伦理上具有根本性的矛盾冲突的”。[6]R.J.斯蒂尔曼强调了政府道德对公共政策伦理的重要性。哈佛大学肯尼迪学院政治研究所弗莱西曼（J.L.Pleialmaan）、利布曼（L.Liebman）、穆尔（M.H.Moore）等人组织编撰的《公共职责：政府官员的道德责任》（1981），汇集了研究人员对政府道德与政府官员道德研究的成果。
特里·L.库珀（Terry L.Cooper）出版了《行政伦理学：实现行政责任的途径》（1982）一书。在该书中，库珀从阐述伦理决策入手，提出了作为行政人员和行政机关在面对内外部压力时，应当如何采取负责任的行政行为。他设计了正当行政行为产生的伦理决策模式，认为伦理决策的意图，就是从行政责任的原则出发，通过伦理决策即伦理自主性帮助行政人员从管理面临的伦理困境中作出选择。库珀的著作对行政伦理和行政责任的研究起到了极大的推动作用。美国堪萨斯大学公共行政学教授H.乔治·弗雷德克森（H.George Frederickson）评价说：“在许多有关公共行政伦理学方面的优秀著作和文章中，特里·L.库珀的《行政伦理学》一书是最优秀的。”[7]
美国旧金山州立大学管理学院教授小詹姆斯·R.格伦（James R.Glenn）出版了《决策中的伦理》（1986）一书。格伦教授称：“本书是为那些在他们决策中或者与他人的关系中有兴趣去解决那些使他们感到困惑的伦理难题的普通人们所设计的。”[8]1986年，美国学者P.G.布朗（Peter G.Brown）指出：“政策规划者和政策分析者都需要了解伦理学，因为他们将就观念上的分析框架、备选行动方案和政策以及他们自身的行为做出选择。”[9]20世纪80年代，对公共政策领域的价值研究、伦理研究已日渐突出。1988年，第二届明诺布鲁克会议将价值观和伦理学视为公共政策领域的核心问题。
20世纪90年代以后，政策研究中涉及的伦理问题更加广泛。学者们从公共政策制定的原则和方法探讨公共政策伦理问题，以及从诸如国家安全、社会福利、环境、死刑以及堕胎等特定的社会问题引申出政策伦理问题。有的学者从政策制定和政策执行中研究政策伦理问题，如丹尼斯·J.帕隆坡（Dennis J.Palumbo）和唐纳德·卡里斯特（Donald J.Calista）的《执行与政策过程：打开黑匣子》一书。丹尼斯·F.汤普森（Dennis F.Thompson）从公共政策所遵循的原则的角度提出，“政府伦理是制定良好公共政策的前提”，“原因在于所有的政策都依于伦理”。[10]乔治·弗雷德里克森所著《公共行政的精神》（1997）的核心是用伦理的方法研究公共行政活动。他认为：“一些重大的政策伦理问题，经常涉及分配正义。……很明显，所有这些政府面临的、与老百姓的生活直接相关的伦理或者道德问题，都是与公平和正义有关的问题。”[11]弗雷德里克森还提出代际公平问题，强调公共官员在制定政策时，应“寻求更高层次的道德或伦理原则”，“他们应该制定那些对后代不可能产生消极影响的政策，他们不应当制定那些会导致代际社会不公平的政策”。[12]
显然，公共政策伦理从其产生之初就显示出巨大的学术意义及实践价值。学者们从伦理和价值的维度，积极倡导公共政策的伦理精神与价值理念，将伦理和价值理念引入公共政策领域并作为公共政策研究的核心问题，强调对公共政策过程和公共政策目标的伦理追问，使公共政策伦理和价值研究逐渐走向成熟，并指导各国的政策实践。尽管公共政策伦理研究呈现出不断成熟的态势，但学者们因各自关注的重点以及观点不同，使公共政策伦理研究处于一种较零散的状态。随着公共政策伦理和价值研究的不断深入，公共政策伦理研究体系将逐渐趋于系统和完备。
二 公共政策伦理的研究对象
公共政策伦理，是以管理学中的决策理论作为元理论，运用应用伦理学的观点和方法研究公共政策过程所形成的知识体系。目前，关于公共政策伦理的研究对象，大体有三种观点。
一种观点认为，公共政策伦理的研究对象是政治道德和政治伦理。乔治·弗雷德里克森从政策与伦理的关系和政策涉及的领域理解公共政策伦理，他认为，“在政府管理中，人们通常把价值与政治或政策等同起来。……政治和政策价值和偏好，又经常同伦理问题联系在一起”。[13]
另一种观点认为，公共政策伦理研究的主要问题是如何在公共政策过程中确保公共政策伦理目标的实现。特里·L.库珀从政策过程角度考察了政策伦理，提出，决策者在决策时进行伦理思考的方式分为四个区别明显的层次，即表达层次、道德规则层次、伦理分析层次以及后伦理层次。伦理决策的模式为：描述现有问题、定义伦理问题、寻找可替代的行为过程、设想可能后果、比较后寻找最优方案。[14]库珀比较系统地提出了可使决策符合伦理目标的决策过程，认为伦理决策的意图是从行政责任的原则出发，通过伦理决策即伦理自主性帮助行政人员从管理面临的伦理困境中作出选择。
从上述分析可以看出，学者们从各自的研究角度对公共政策伦理的研究对象作了不同的诠释，但并没有形成统一的定论。通过对上述学者观点的梳理，我们认为，公共政策伦理有三个基本的研究触角：一是从伦理视域去审视、评价、解蔽公共政策的诸问题；二是探讨公共政策过程应遵循的伦理原则，即公共政策过程如何运用伦理原则和规范来规约公共政策；三是研究公共政策伦理目标实现的程序方法和保障机制，以保证公共政策不致偏离其终极价值目标。这三个方面统一并联结于公共政策伦理这一范畴之中，是公共政策伦理不可分割的三项基本内容。
具体来讲，公共政策伦理研究的对象就是研究公共政策与伦理道德的关系，研究如何根据公共政策性质和特点，把伦理原则和伦理规范应用于公共政策制定、执行、评价、监督、终止全过程，进而指导公共政策实践，提高公共政策的伦理化水平，解决由传统的公共政策价值观所带来的社会不公、贫困、资源短缺、环境恶化等一系列人类生存危机和伦理困境。
三 公共政策伦理的学科性质
公共政策伦理不仅仅研究公共政策中的伦理问题，还要以伦理的视角去审视和评价公共政策价值取向、公共政策过程以及公共政策目标等。公共政策伦理不是指一种特殊的公共政策，而是在公共政策中充分考虑到伦理道德因素和伦理价值选择，从而避免由于过于狭窄的研究视域而带来理论缺憾和现实困境。由此，我们认为，公共政策伦理是在公共政策学与应用伦理学相互交叉、相互渗透基础上形成的一门交叉学科。它是公共政策学和应用伦理学在发展过程中所形成的整合学科，是将应用伦理学的概念、理论、原则和方法引入公共政策理论所形成的新的知识体系。在这一知识体系当中，既含有应用伦理学的理论，又含有公共政策学的理论，二者在公共政策实践中相结合，并在公共政策实践中拓展和深化。如果没有应用伦理学理论介入公共政策学科，仅仅局限于某一学科的知识，就难以对公共政策研究的系统架构、基本原则和价值取向等方面进行整体把握。公共政策伦理给公共政策理论和应用伦理学理论带来根本性的变革。我国学者周祖城曾指出：“这一观念的变革将导致管理原则、管理程序、管理方法、管理技巧的一系列变革。与传统管理相比，它引发的变革无疑是根本性的。”[15]从根本上说，公共政策伦理学是公共政策学的新发展，并分别受到公共政策学和应用伦理学学科发展规律的影响和制约。
同时，公共政策伦理学是一门应用学科。公共政策伦理学用来指导公共政策实践，是一门具有很强的实用性的应用学科。公共政策伦理学不仅要研究公共政策应遵循的伦理原则和道德规范，研究决策者的伦理道德素质和组织的伦理文化，更重要的是研究如何把这些伦理道德原则和伦理道德规范应用于公共政策，贯穿公共政策全过程，根据伦理道德要求规范决策者的决策行为。实践中，在选择公共政策方案时常常会遇到伦理道德冲突和困境，这就需要借助相应的伦理道德、价值标准进行选择，作出鲜明的价值判断和伦理选择。公共政策伦理学不仅是一种决策观念的更新，为决策者指明了正确行为的方向，而且能够提供具有可操作性的决策程序和方法。
四 公共政策伦理的实质
究竟什么是伦理？在古希腊文里，“伦理”被表述为“ethos”，是指动物（包括人）经常出没的地方，后来逐渐演变为人的“居所”。“伦理”的本义表达了其“公共场域——即：包括人类在内的动物经常出没的场所——的公共分享意味”。[16]现代语境中，学者们对此作了许多诠释，朱贻庭在其主编的《伦理学大辞典》中认为：“伦理指一定社会的基本人际关系规范及其相应的道德原则。”也就是说，“伦理”指的是人伦之理。黄建中在考证古代先秦诸子关于“伦”的见解后指出：“伦非仅人与人之关系，自非专指狭义之人伦言：声音有伦，语言有伦，事物有伦，德行有伦，四者皆归于和，而乐尤与德通。”[17]“伦”并非仅指人与人之间的类、辈关系，“伦”有类别、辈分、秩序等含义，只有“人伦”才是关于人的类、辈之间的秩序原则。“理”，最早指玉石上的条纹。《说文解字》解作“理，治玉也”，可以解释为“理”为治玉之法，就是获得美好事物的过程、方法和规则。
到了现代社会，伦理的内涵较其传统意义有所扩大，“被现代人和现代社会赋予了新的价值关系或道义关系的意味”。[18]程东峰认为：“伦理是人伦秩序关系原则。或者说，伦理是人的辈、类秩序关系原则。这个秩序关系原则既涵盖了纵向的辈分关系，又涵盖了横向的类属关系，还包括与人类共享的环境资源的关系。”[19]因此，我们认为，现代意义上的伦理不是仅指一定社会的基本人际关系规范和原则，而是涵盖了人与人之间、个人与团体之间、团体与团体之间、人与自然之间以及人与社会之间的一种应然关系。
公共政策实质上就是对人与人、人与自然以及人与社会之间的关系及其秩序予以调整，以实现人、自然和社会关系的协调性、一致性以及合乎自然性。“政策在不同的层面上反映和体现着社会的伦理价值，或者说是以社会伦理价值作为基础的。”[20]公共政策制定过程，是政策制定者依据社会利益需求对复杂的利益关系进行调整的过程，那么，以何种标准和依据对社会资源进行分配，体现的恰恰是政策制定者的价值观。每一项公共政策的出台，都是政策制定者依据一定的伦理道德标准进行的价值选择，同时，“由于政策的强制性和导向性，它实际上是社会价值观念的综合体现，也是推进社会价值观的最为有效的途径。从这一意义上而言，政策具有重要的伦理价值”。[21]也就是说，公共政策与社会伦理原则具有内在的一致性，公共政策价值取向实质上就是起主导作用的社会伦理原则。伦理精神是引领社会和谐发展的不可或缺的价值观念。公共政策与伦理的内在联系主要体现在三个方面。
首先，公共政策调节群际利益关系，维护社会公平。公共政策的制定和实施就是要调整不同的群体之间的利益关系，在不同利益关系和群体之间找到利益的平衡点。人与人之间的关系本质上是一种利益关系，这种利益关系不仅存在于不同的个体之间，而且还存在于不同的社会群体之间，如城市居民、农村居民、男性群体、女性群体、知识分子群体、工商业主群体，等等。公共政策，是政策主体依据特定的目标在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的准则和规范。公共政策的本质就是集中反映社会公共利益，公共政策过程是对各种不同的利益关系进行调整以及融合的过程。在利益多元化的社会，不同群体之间的利益矛盾与冲突以及公共利益与私人利益之间的矛盾与冲突是不可避免的，各种利益主体都会通过某种形式的参与，把自己的利益诉求输入公共政策系统，进而影响公共政策的制定。公共政策主体为了解决不同利益群体的诉求，避免社会在相互利益冲突中陷入无序的状态，根据不同利益群体的多元化需求，对复杂的利益关系进行调整，对社会资源进行分配。在公共政策问题的确立、公共政策方案的设计、公共政策方案的选择及公共政策方案的实施中，通过对不同利益群体之间的利益协调、融合，寻找和确定利益群体之间不同利益诉求的相近点和相同点，从而保持社会利益格局的动态平衡。罗尔斯在《正义论》中明确提出，“由于社会合作，存在着一种利益的一致，它使所有人有可能过一种比他们仅靠自己的努力独立生存所过的生活更好的生活；另一方面，由于这些人对由他们协力产生的较大利益怎样分配并不是无动于衷的，这样就产生了一种利益的冲突，就需要一系列原则来指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之间进行选择，达到一种有关恰当的分配份额的契约”。[22]毋庸置疑，任何一项公共政策的出台，都不可能是令全体社会成员都满意的、最优的选择，而只能使不同利益群体的利益格局达到某种阶段性的平衡状态。若要达到这种阶段性的平衡状态，公共政策在制定过程中就应始终依据社会公认的伦理价值标准，坚持正确的价值取向。“在行政领域，民主理想的实现很少是通过多数决定的方式达成的，而是通过决策者之间相互作用过程中对各方利益的包容而达成的。”[23]因此，公共政策内含着维护社会公平、让最大多数人过上幸福生活的伦理精神。
其次，公共政策调整人与自然的关系，促进人与自然的和谐可持续发展。随着科学技术的进步，人类对自然环境的认识有了飞速的发展，特别是20世纪以后，人类驾驭自然环境的能力随着科学技术的不断创新和发展得到迅速提高。但与此同时，人类对自然的索取也越来越多，对自然的占有欲也越来越膨胀，尤其是发达国家以自我为中心的“技术至上主义”和对待环境的“唯意志论”也急剧膨胀。这种价值取向导致了种种社会问题和环境问题。人类中心主义的影响导致了人类贪婪地掠取和消耗自然资源，打破了自然界原有的生态平衡，造成越来越严重的生态环境问题。环境污染、能源和资源紧张、人口剧增等，使全球面临着日益严重的生态环境危机。许多有识之士提出要转变人的价值观念和行为方式，重新对人类的行为及人与自然环境之间的相互关系进行反思，用理性的思维和道德的手段处理人与自然的关系，为人类社会与自然之间和谐、均衡发展寻找可能的途径。传统的发展模式和价值取向，“已经扭曲了人类文明的进程，大大冲抵了我们面对丰富的物质财富所产生的成就感”。[24]人与自然之间的矛盾，从根本上说，是由诸多的社会原因造成的，而人与自然之间的关系，必须通过相应的制度安排来加以解决。
人与自然的关系是一种相互依存、和谐共生、协同进化的关系。一方面，人通过自身的实践活动改造着自然，又从自然界中获取满足自身需要的物质和能量；另一方面，自然界又以其特有的方式约束着人类的行为。对自然资源的过度攫取，破坏了人与自然的和谐关系，使得人类当代和后代的生存和发展面临着严重的危机。为了解决日益突出的环境问题，各国政府纷纷颁布环境保护政策和相关法律法规，对人类的生态价值观和环境行为加以伦理规范，旨在解决生态伦理问题，实现社会的可持续发展。只有可持续的发展，才能维护当代人与未来人的共同利益，这是人类生存和发展的需要。
再次，公共政策调整人与社会的关系，促进人的全面发展。人与社会是相互联系、密不可分的，人与社会具有内在的统一性。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出，“社会关系的含义是指许多个人的合作”。[25]马克思在1857～1858年《经济学手稿》中又指出，“社会本身，即处于社会关系中的人本身”。[26]人的生存和发展离不开社会，社会发展的最终目的是促进人的全面自由发展。社会结构形成及其发展是与人们的活动相统一的。“人类社会的生产力、生产关系、上层建筑、意识形态以及由这些要素组成的社会整体结构，都不仅仅是人类活动的条件，而且是人类活动的产物。社会结构既然是人类活动的产物，它就必然带有人类发展状况的特征，并与人类的特定发展状况相适应。”[27]社会发展的有序性首先体现为公共政策的伦理性和制度的有序性，公共政策的伦理和制度的有序是确保社会秩序保持良好和稳定的根本所在，能为人类的幸福生活提供良好的秩序和保障。如果没有良好的社会秩序，人类的社会生活乃至个人生活便无从谈起。只有保证政策伦理和制度有序才能保障个人权利的实现。社会的发展要始终围绕人的发展，满足人的价值的充分实现，促进社会每个成员的全面发展。只有社会每个成员全面发展，社会才能有序发展，人与社会才能和谐发展。
五 研究的基本思路和框架
本研究从公共政策与伦理的相关性分析入手，阐述公共政策伦理的实质、公共政策的价值取向，通过分析公共政策制定过程中不同环节所涉及的伦理问题、公共政策伦理环境、公共政策伦理责任，探讨公共政策伦理评价的标准以及实现公共政策伦理责任的保障。
第一章梳理了公共政策伦理思想的产生以及国内外学者对公共政策伦理相关问题的阐述，分析了公共政策与伦理的相关性，并对公共政策伦理的研究对象、学科性质以及公共政策伦理的实质进行了精要的论述。
第二章阐释现代公共政策价值取向的建构。通过对公共政策“价值中立”理论渊源的梳理，剖析了公共政策“价值中立”理论的缺陷，并对由此而带来的公共政策伦理价值缺失进行了反思，阐释了公共政策价值追求是公共政策的本质，进而对公共政策价值取向的特点进行学理上的分析，并在此基础上对现代公共政策价值取向的伦理建构进行了较为合理的阐释。
第三章分析公共政策方案制定中的不同环节所涉及的伦理问题。从公共政策制定的基本程序出发，对公共政策制定中各个环节所涉及的伦理问题，包括信息伦理、公共政策问题界定中的伦理问题、公共政策方案的设计的伦理环境以及公共政策方案的评估选优环节应坚持的伦理原则，进行了详细的分析和论述。
第四章系统分析了公共政策伦理环境。分别从社会、组织、政府和个体四个方面以及传统和现代两个层面分析了共时态背景下和历时态背景下公共政策的伦理环境对公共政策的影响和作用，并阐述了不同伦理环境之间的冲突。
第五章系统阐述公共政策伦理责任体系。在对公共政策伦理责任的含义和特点进行阐述的基础上，从主体、内容、时间三个维度详细论述了公共政策伦理责任。
第六章探讨公共政策伦理评价的机理。在对公共政策伦理评价含义进行界定的基础上，论述了公共政策伦理评价的方式、作用，对公共政策伦理评价的标准、特点及影响因素展开学理上的分析，并对公共政策伦理评价的维度进行了探讨。
第七章论述了实现公共政策伦理责任的保障。在阐释伦理道德发展阶段理论和责任的内部控制与外部控制理论的基础上，从个体、组织和制度三个层面论述了公共政策伦理责任实现的保障。