一 土地细碎化的成因、产权特征及其利用困境

（一）土地细碎化的内涵界定

在世界范围内，有两种主要农业形态和村庄社会。^[1]一是以亚洲、中东和西欧等地区为代表的原住民国家（或传统国家）的农业和村庄社会。这些地区农业的基本特点是开发时间长、人多地少。农村社会的特点是农民在村庄集居，农民之间有明显的血缘地缘关系，基于农业生产的长期交往和稳定预期形成了村庄共同体。二是以南北美洲和澳洲等为代表的新大陆国家的农业和村庄社会。这些地区农业的基本特点是开发时间短、人少地多。农村社会的特点是农民分散居住于自己的农场，农户（或农场主）之间生产生活上的联系很少，没有形成紧密的关系和认同感。

从土地利用方式来看，这两种农业类型的显著差异是农民（或农业经营主体）的土地经营规模和地权形态不同。在原住民国家，农民占有小块土地并进行小规模分散经营，地权分布呈现细碎化特征。在新大陆国家，农民占有大量连片的土地并进行规模化经营，地权分布呈现规模化特征。这两个地区由于土地规模经营和土地使用方式存在很大的差异性，农业发展面临的主要问题不同，农业现代化的路径也不同。速水佑次郎和拉担分别以日本和美国为例，总结出“土地节约型”和“劳动节约型”的农业现代化模式。^[2]基于农地占有和利用的差异性，可以将第一种类型的土地形态称为“细碎化土地”，将第二种类型的土地形态称为“规模化土地”。

“细碎化土地”是对土地小规模分散利用方式的概括。在“大地主、小佃农”产权结构中，地主虽然拥有大规模的土地，但一般不参与农业生产。佃农租赁部分土地并拥有完整的、排他性的土地使用权，大规模土地被切割成细碎化状态，这种土地形态可以称为“细碎化土地”。相反，在“小地主、大佃农”产权结构中，佃农可以租赁到大规模的土地并进行规模化生产，这种土地形态是一种“规模化土地”。

我们还可以从土地利用外部性的角度区分规模化土地和细碎化土地。农地利用是一个综合使用水、电、路、土地等各种资源的过程。可以将农业生产系统称为资源系统。资源系统可以细分为水利系统、道路系统、电力系统等子系统，一般涉及的范围较大。水、电、路等资源使用以土地为载体，土地可以称为资源单位。资源综合使用实际上是土地占有者的联合或者集体行动。当土地规模较大时，资源单位的规模很大，资源单位与资源系统重合，或者一个资源系统中只有几个资源单位，农民之间的联合较为容易，可以建立排他性的地权关系。换言之，单个农民可以形成一个相对独立的生产单位，土地利用的外部性较低，土地利用主要是一种个体经济行为。相反，当土地细碎化时，资源系统中存在数量众多的农民，单个农民无法建立一个相对独立的资源系统，土地利用就存在较高的外部性，即一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。

土地细碎化是一个相对概念，并不具有精确的衡量标准。农业生产力水平决定了农业经营规模和资源系统的大小，一定规模的土地是否细碎化取决于当时的生产力水平。在一定的土地规模水平下，如果生产力水平较低，单个农民可经营的农业规模较小，就可以形成一个相对独立的资源系统，土地利用的外部性很低。相反，如果生产力水平提高，单个农民可经营的农业规模扩大，就无法形成一个相对独立的资源系统，农民无法将规模效益产生的外部利润内部化。碎化土地可以认为是一定规模土地上容纳的使用权主体过多，每个使用者都可以为其他人使用资源系统设置障碍，每个使用者又都无法完全排除他人的干扰，使得土地利用产生了较高的外部性。

根据以上分析，“细碎化”概括的是具有较高外部性的农地利用关系，而不是描述农地规模大小、地块分布等自然形态。如果土地面积小和地块分散，但农地利用并不产生较高的外部性，那么这并不是一种细碎化土地。从土地分布的角度，细碎化土地应当同时具备以下三个条件：一是单个农户耕种土地的地块较多；二是不同地块间存在一定的距离，即地块不相邻、具有分散性；三是土地面积较小以至于存在规模效应损失。地块面积较小或地块数量多且分散在各处意味着农户需要与许多人产生关联，这产生了土地利用的外部性。“如果农户的地块很多且散布各地，但每块地的面积达数十亩乃至上百亩，或者地块面积虽然很小，但每户所有的土地都集中在一片，我们都不会提出土地细碎化的问题。”^[3]也就是说，如果地块面积小但地块集中，农民使用土地受到他人影响较小，土地利用的外部性较低，这都不是细碎化土地。

既有研究一般使用农户拥有的地块数量与面积的比例衡量土地的细碎化程度。王兴稳等认为土地细碎化是指“农户拥有多块土地，其中，多数地块面积较小，互不相邻”^[4]。孙雁、赵小敏补充了土地利用类型和种植结构视角，将土地细碎化定义为：“受人为或自然条件的影响，以及土地利用类型的不同，某一土地利用类型难以成片、集中、规模经营，土地利用呈插花、分散、无序的状态。”^[5]从土地面积和地块数量的角度界定土地细碎化，只能描述单个经营主体土地分布形态。这种界定方式既脱离了具体的生产力条件，也不能确定地反映农户之间的土地利用关系。

（二）土地细碎化的形成原因

两种土地的差别是由这两类地区的农业资源禀赋、制度安排、社会发展历史的不同造成的。由于原住民国家经过了一个长期的历史发展时期，农民与土地之间形成了很复杂的关系，土地不仅具有经济属性，还具有政治、文化和社会属性。土地属性的多元化使得农民占有土地的动力较强，土地均等占有和耕者有其田成为一种社会共识。原住民国家的人口数量尤其是农村人口数量众多，土地均等占有实际上就是土地小块占有。政府为了获得占人口多数的农民的政治支持和维持社会稳定，一般也会同意相对均等化的土地占有方式，甚至会通过强制性干预和相应的制度安排保障土地配置的相对均等化。具体而言，农地细碎化的形成主要与以下三个因素有关。

1.土地属性的多元化及其功能

第一，土地的经济性。土地的经济性是指作为自然资源的土地是一种生产要素和商品，主要包括土地生产性和土地的资产性两个方面。^[6]土地的生产性指土地作为一种生产要素，能与其他生产要素一起创造价值。在农业生产中，土地是一种不可或缺的资源投入和生产要素。土地的资产性指土地作为一种商品，可以进行市场交换。

土地的经济性具有为农民提供农业收入和资产收入的功能。农民可以通过从事农业生产获得土地的使用价值，也可以通过市场交换获得交换价值，或者作为增值保值的手段。在农村社会，土地是最主要的生产资料，是农民主要的收入来源。相比较而言，在城市社会，土地并没有这样的功能。

第二，土地的社会性。原住民国家的农民一般聚集在村庄，以土地为纽带建立血缘地缘关系和村庄共同体。农民在村落内部分配、使用土地，产生了很多利益接触点。农民在长期的共同生活中形成了村落观念和社区认同，彼此之间具有较长的生活预期和可持续的人际关系。土地扩展的范围构成了一定共同体内人们生产生活的社会空间。人类社会学的研究表明，土地对于塑造血缘共同体是关键性的，而在多姓杂居的地区，土地所具有的空间性是塑造地缘共同体的根源。^[7]基于土地对社会关系形成和社会建构的重要性，费孝通提出了“乡土中国”的概念。因而，土地不仅是村庄社会的物质载体，更为重要的是土地关系也是一种最为重要的社会关系。可以认为，土地关系塑造了社会的特征和类型。如果没有以土地为纽带的社会关系，村庄共同体也就无法形成。在城市社会中人们并不是基于土地关系建构社会关系，也就无法形成这种村庄共同体类型的社会。

土地的社会性为农民提供生产生活合作、亲密关系、安全和归属等功能^[8]，农民的生产生活离不开村庄共同体。建立在土地关系上的村庄共同体是提供公共服务的基本单位。无论是传统国家政权，还是现代国家政权，都不可能将触角伸入乡村社会的方方面面，无法提供所有公共事务，而家庭也不能提供超出家庭范围外的公共品。尤其是在传统农业社会，村庄共同体是解决国家不能解决、家庭又解决不了的公共事务的重要功能性单位。

第三，土地的文化性。农村文化在诸多层面上是以土地为表征对象的。一方面，土地的文化属性表现在农民对土地本身的崇拜和信仰上。中国不仅在“大传统”上存在国家性的土地崇拜，“小传统”中也存在村社中的土地神祀。村庄社会形成了以土地庙为核心的祭祀圈^[9]以及围绕土地神的祭祀范围而构成的信仰圈^[10]，土地负担着村社安宁、丰产的共同体寄托。另一方面，土地也是农民的情感归属，如“对灾害的恐惧，对土地的期待、忧虑、安慰以及爱护的情感”^[11]。因而，农民对待土地有崇敬、爱护的态度，并将土地作为祖业或家业传承下去。^[12]

土地的文化性能够满足农民的信仰和情感需求，使得农民占有土地的动机与获得丰收的希望、心理的安定等有直接的关系。即便是在现代社会，很多农民不再居住在农村，或者农民不再依靠土地生活，村社安宁与丰产、家业传承等文化功能不再重要，但土地以及在此基础上形成的村庄社会仍然寄托着农民的家乡观念和情感归属。

第四，土地的政治性。从社会角度来看，土地是一种重要的社会财富，尤其是在工业不发达的农业社会，土地是最为重要的社会财富。从农民角度来看，土地是农民重要的收入来源，特别是在现代社会保障不健全的情况下，土地还是农民唯一的生存资源和社会保障。土地是联系国家和农民的最重要纽带，也是国家最重要的政策工具。

土地的政治功能主要体现在以下两个方面：一是土地是政府配置社会财富的最重要的工具，土地利益均等分配是社会财富公平分配的重要保障；二是土地是农民的就业和社会保障。社会财富公平分配和农民的社会保障都对社会稳定和宏观社会经济发展有重要影响。尤其是在农村人口占全国人口大多数的国家，土地不平等可能是农民收入和财富分配不平等的唯一重要的决定因素^[13]，也是社会不稳定的根源。因而，土地利益均等分配是社会稳定的基本条件，也是经济增长的关键因素。在中国历史上，土地的分散与集中一直都是一个重大问题，其循环几乎与历代王朝兴衰的循环相一致。

2.“人多地少”资源禀赋

原住民地区最初都是农业社会，土地是人们的生存资源，人口一般都积聚在农村。由于原住民地区农业发展史漫长，人口繁衍众多，一般具有“人多地少”资源禀赋，如表2-1所示。新大陆国家开发时间较短，很多地区以前是殖民地，人口数量较少，一般具有“人少地多”的资源禀赋。从全世界范围来看，中国耕地面积排世界第4，农业人口人均耕地面积在190多个国家中排在126位以后。^[14]

表2-1 2008年部分原住民国家与新大陆国家农业人口人均耕地数量比较

3.相对均等的土地配置制度

由于土地属性的多元性，农民占有土地可以获得多种功能满足，因而占有土地的积极性较高。尤其是在传统农业社会，土地是农民唯一的生计来源，也是农民重要的信仰、情感寄托。当人多地少的情况越来越严重，农民对土地会越加珍惜。不管是从维持农民生存的角度，还是从维系村庄共同体的角度，土地利益均享和耕者有其田都是农民所追求的目标。这种理念虽然不一定能够完全实现，但却是推动土地均等分配的重要力量，在某种程度上能够促进土地的相对均等分配。因而，农村社会往往会形成限制农民失去土地、防止土地外流的制度安排或社会惯例，如中国传统社会的土地典押制度、土地买卖的亲邻优先权等。^[15]人口压力影响土地市场机制的发挥，土地市场陷入“卖方市场”。出卖田地的人有更大的讲价能力，每个人都想买到一些土地，一旦买到，便尽量保持。^[16]“已占有田产之业主，除非万不得已的绝境，绝对不肯轻易出卖其田产”，“卖田之人都是将原来整片的土地分割成若干小块，再按家中需款的紧急程度逐步分块卖出”。^[17]农民买卖土地的积极性较弱，且土地买卖零碎、分散，很难形成成片的大规模农场。

土地配置不仅涉及个体的经济收益，还涉及整个社会的福利和发展。不仅在土地公有制国家，政府会干预土地资源的配置；在土地私有制国家，政府也会干预土地资源的配置，尽量实现土地的均等化配置。中国从传统社会到现代国家变迁，土地均分和抑制兼并都是最重要的执政理念，每次政权更迭大多实行过某种程度的土地均分，以缓解土地占有不均的尖锐矛盾。尤其是现代经济转型过程中，资源配置和社会结构将进行重组，进而引发剧烈的社会不稳定，因而，农村社会稳定对经济发展和社会转型更为重要。在第二次世界大战后，原住民地区普遍开展了或者试图开展以土地均分为特征和以自耕农制度为目标的土地改革。以日本为例，日本改革土地制度，自耕农耕地比例达到90%。^[18]日本制定了保护自耕农法律地位的特别法律，规定了土地不准买卖、不准出租等条款，限制私人占有土地的数量和佃租额度，从而形成了以管制为中心的农地制度和“耕者有其田”的自耕农制度。日本的农业以小面积、分散的、自耕农所有和小规模分散耕作的家庭经营为特征。^[19]土地改革后的70余年时间，日本一直坚持对土地的管制，控制农业生产法人资格，始终不允许非农民（包括市民和工商企业）购买和租赁农地从事农业经营。政府对地权转让的限制将这种土地均分的格局固定下来，从而保持了农村社会的稳定。

由于农民对土地占有的积极性以及政府对土地配置的干预，原住民地区一般都形成了土地相对均等的土地资源配置制度。这种资源配置制度是对农民土地诉求的回应，也是政府干预土地配置的结果，更是资源禀赋和经济社会条件的反映。虽然原住民地区的土地配置不一定绝对均等，但在诸多追求均等配置因素的影响下土地配置趋向均等，因而，最终形成了相对均等的土地资源配置结果。

土地资源相对均等配置制度超越了土地公有-私有的范畴和国家性质，具有一般规律性和客观现实性。因此，在原住民地区，不管是采取土地公有制的社会主义国家，还是采取土地私有制的资本主义国家，或者采取地主所有制的封建国家，土地相对均等占有都是农地制度的重要构成因素。在“人多地少”资源禀赋下，这种土地相对均等占有的制度安排就自然而然地导致土地占有和利用的细碎化。尤其是现代国家对土地均等配置的干预更为强烈，有研究者认为，现代以来，土地细碎化更多是相关国家土地改革导致的结果。^[20]

根据以上分析，土地属性多元化、“人多地少”资源禀赋和土地相对均等分配的制度安排是三个构成要件，三者共同作用，导致了土地细碎化。缺少任何一个条件都不一定导致土地细碎化。例如，如果采取土地共同占有和使用的制度安排，也可以实现土地利益的均等占有和实现土地的政治社会文化功能，但不会导致土地细碎化。其他一些因素也影响土地形态，但并不是决定性影响因素。比如，土地的自然因素，在山区、丘陵地区，土地本身高低不平、面积狭小，但地形条件并不是决定性的。如果将一大片零碎的土地分配给一个农民，土地就不是细碎化的。又如，继承制度也会影响土地形态，中国诸子均分家产的继承制度具有分解大地产的作用。然而这种作用是否发挥作用要视家庭土地规模和人口增加的速度而定。如果家庭占有的土地面积很大，人口增加的速度很慢，诸子均分的继承制度就不会产生析分土地的作用。

在新大陆国家，由于农民早期都是移民，加上农场规模大，因此农户（农场主）之间无多少生产、生活上的联系。新大陆国家的农民并没有基于土地形成社会关系，也没有形成对土地的崇拜和情感寄托。新大陆国家农村人口数量不多，人均耕地较多，土地均等分配与否对社会财富公平分配和农村社会稳定的影响不大，因此土地的政治性较弱，政府均分土地的积极性不高。对于新大陆地区而言，土地的政治社会文化属性较弱，土地主要是一种生产要素和商品。农民主要根据经济因素决定是否占有或转让土地。如果农民占有小块土地，并不能维持整个家庭的生活，就会更加倾向于转让土地而不是保有小块土地。在“人少地多”资源禀赋条件下，即使新大陆地区采取土地均分的制度安排，农民占有的土地面积也会很大。由此看来，新大陆地区与原住民地区的土地属性、资源禀赋和制度安排不同，使得土地形态不同。

（三）土地细碎化的产权特征

当我们将土地属性、资源禀赋和制度安排纳入土地利用分析框架中，会发现细碎化土地与规模化土地的资源属性和在利用过程中面临的问题不同。“细碎化”概念就是基于农地利用关系提出来的。土地利用过程中人与人之间权利关系的特点即是土地细碎化的产权特征。

1.细碎化土地的产权特征

一是非排他性。农地利用系统具有位置固定性且不可分割性，农民的土地利用行为既影响他人也依赖于他人。由于农业生产是综合各个生产要素的过程，农民利用土地时相互依存，无法将他人排除出去。如案例2-1所示，由于要从其他人的田里过路和与其他人同时雇请收割机等，农民收割、耕田和采用插秧技术都相互制约。

由于农民处在相互依存的关系中，每个人在选择自己的行动时必须考虑其他人的选择，土地利用具有较强的非排他性特征。当然土地利用系统并不是无限延伸的，农民并不是与每个人都有依赖关系，而是只与一定范围内的农民相互关联。一般而言，农村的农地利用系统以村庄为单位，单个农民与农地利用系统外的农民是相对独立的。所谓“相对独立”是指村庄内部的水利系统和道路系统仍然与外界有一定的联系，并不能形成绝对独立的状态。

案例2-1我要花一个星期先把田全部耕完，在这期间没有时间插秧。^[21]因为没有机耕路，如果别人耕田后施肥了，我的拖拉机就不能从别人的田里经过，就进不了我的田。我只能在别人的前面把田耕好，才能避免这个问题。因为耕路边的田不存在从别人的田里过路的问题，我要把不在路边的田全部耕完了，再去耕路边的田。我以前也搞过抛秧，但是采取抛秧技术时水稻成熟较早，由于收割机无法进到我的田里收割水稻，我就没有抛秧了。我使用插秧机也存在这个问题，所以我也没有使用插秧机。我只能采取人工插秧方式。水稻收割时，由于每个农户种植的水稻的成熟期不同，如有的农户种植早稻，有的农户种植中稻，我收割早稻时别的农民的中稻还没有成熟，收割机从别人田里过路毁了别人的秧苗，需要每平方米土地赔付3元钱。如果我不和其他农民一起收割，别人都收割了，我一个位置的水稻面积不多，以后农机手也不会来收割我的一两块田，所以我的水稻没有成熟也要提前收割。（沙洋县李场村，村会计李某）

有两个因素会导致资源使用的非排他性，一是制度强制设定形成的非排他性，二是资源在经济上不具有排他性或者排他成本很高。既有研究一般将土地利用的非排他性归因于制度设置导致的产权界定不清晰，实际上由土地细碎化和农地利用系统性的内在张力所引致的非排他性是由于经济上无法分割导致的。农民虽然在法律上获得了排他性的使用权利，但土地细碎化又使得农民无法将其他农民排除在自己的农地利用活动之外。在这个意义上，农民实际上并没有拥有完全的经营自主权。

土地是否具有排他性取决于资源单位的规模。当资源单位规模较大以至于与资源系统重合，单个产权主体可以建立一个相对独立的、排他性的土地利用单位。但当资源单位规模太小、资源系统内存在多个产权主体，单个产权主体就无法建立排他性的土地利用单位。正因为如此，规模化土地利用具有排他性，细碎化土地利用不具有排他性。土地利用的非排他性随着土地规模减小和地块分散程度的提高而增强。

二是不确定性。不确定性是指土地的质量、价值及其上面附着的农民意愿存在差异性和变动性。土地的不确定性主要表现在自然条件、市场和农民意愿三个方面。这些差异不仅表现为农户之间的差异，也表现为地域间的差异，还表现为时间上的差异。这三个层面并不是完全独立的，如自然条件影响土地价值，而土地价值影响农民的生产和流转意愿。

第一，自然条件层面。从地块之间的差异来看，土地质量和面积差异主要与地力肥瘦、杂草多少、距离远近、灌溉条件、运输条件、地形条件这六个因素有关。在不同农村地区，这些因素对土地质量的影响程度不同。总体来看，随着农田基础设施逐渐完善以及农机农技化，土地自然层面的差异性逐渐降低。尽管如此，正如“地球上没有两片树叶是完全一样的”，“地球上没有两块土地是完全一样的”，土地之间的差异无法完全消除。从资源系统的差异来看，农地的自然条件与资源系统紧密相关，而资源系统是非常不确定的，具有实践性和地方性，不同地区甚至不同村民小组的资源系统都完全不同，如案例2-2所示。

案例2-2 沙洋县鄂冢村有6个村民小组，每个小组水利条件现状如下：1组的土地由组级泵站统一从西荆河抽水灌溉；2组的土地由农民单家独户打机井灌溉；3组和4组的土地由村级泵站从西荆河统一抽水灌溉；5组公路以南的土地由村级泵站统一灌溉，公路以北的土地由组级泵站统一灌溉；6组每3～5户农民形成一个合作单位，合作从郑家套湖抽水灌溉。

第二，市场层面。粮食价格、惠农政策、气候条件等都会对土地价值产生影响。在社会经济发生快速变迁的背景下，土地价值具有极大变动性和不稳定性。一个典型的例子是：最初农民需要缴纳农业税费，土地对农民而言是一种负担；现在国家采取越来越多的农业保护政策，农民不仅不需要缴纳农业税费，还能够获得国家的农业补贴等优惠政策，土地的价值发生了重大变化。影响土地价值的主要是外部因素，因此对于同一个区域、同一时间段的土地而言，市场层面的差异不大。

第三，农民意愿层面。在农业生产层面，农民意愿的差异性表现为种植结构和生产技术等不同。在土地流转层面，农民的流转意愿、流转方式和流转期限都不相同，受多个因素的影响。如农民的土地流转意愿受农民的生命周期、家庭劳动力结构、兼业方式和地点、非农就业机会、种植结构、土地面积、农业效益、土地租金等因素的影响。随着农民分化扩大，农民之间的意愿差异变大。不同地域、不同时间段、不同农民之间对土地利用的意愿都存在较大的差异性。农民的意愿附着在土地上，使得土地的异质性增强。

土地不确定性表达的是农民在利用土地时的异质性。农民之间的土地差异主要表现在以下三个方面。一是不同农户之间地块的灌溉条件、交通位置、面积大小等不可能完全相同。尤其是地形条件更为复杂的丘陵地区，农民之间的土地差异更大。二是不同农户的土地的分布格局不同。根据在沙洋县的调查，单个农户的地块格局大概可以分为三种类型：在小组范围内完全打乱分配；在小组内分不同的片区，农户的土地只分布在一个片区中，而在片区内部的地块全部打乱分配；农户的土地连片或者一整块。三是农民意愿不同，农民的种植结构、生产技术和土地流转意愿等不同。

土地的差异性和复杂性随着农民数量和地块数量增加而呈几何级数增加。如果土地规模较大和土地连片，且地块数量和农民数量较少，土地不确定性并不显著。如果地域广阔，地区之间差异大，且土地细碎化，土地的不确定性特征非常显著。换言之，土地细碎化程度越高，土地的不确定性特征越显著。

三是不可移动性。土地不可移动性是土地的自然特性，指位置的固定性。其中既包括土地的绝对位置的固定性，一块土地在经纬网上的方位是固定不变的，也包括各块土地之间的相对位置的固定性。^[22]不可移动是土地的自然属性，并不是细碎化土地的独特特征。但土地不可移动性与土地细碎化的形成紧密相关。如果土地像一般性的生产要素或者商品那样可以自由移动，农户就可以将细碎化的土地移到一块，那么就不存在细碎化土地。

案例2-3 沙洋县官垱镇罗祠村的土地整理项目需要建一条水渠，要占用马某1亩多地。马某不同意货币补偿的方式，要求村集体给他补偿1亩多地，否则不允许占地。但村集体没有机动地分配给他，无法满足他的要求。但如果水渠不修，其他农民的意见很大，到乡镇上访要求修建水渠。马某的兄弟在乡镇当干部，乡镇领导让他兄弟回村做他的工作。他的兄弟也无法做通他的思想工作。镇政府只能更改项目内容并安抚其他农民，水渠最终没有修成。

规模化土地也具有不可移动性，但规模化土地的利用不涉及与他人的互动，土地是否可以移动对土地利用的影响不大。当土地细碎化时，个体离开资源系统就无法有效地利用土地，其他人也不能被排除在资源系统外。资源系统内的所有农民并没有自由的退出权，既不能退出，也无法退出。如案例2-3所示，马某不愿意占用土地，退出修建水渠的活动，既使得自己的农地无法有效利用，也影响其他农民修建水渠。换言之，要有效利用农地，每个人的参与不可或缺。农地利用只存在所有人一致行动的最优选择或没有集体行动，而不存在次优选择。即“或者必须百分百参与，或者就干脆什么共同努力也没有”^[23]。一般认为农民没有自由退出权是由政策法规导致的，实际上在很大程度上是由土地不可移动性的自然特征决定的。

四是土地转让困难。土地转让困难指土地的自由转让受到某些因素的限制，包括土地价格、土地承包期限、转让权利自由度等的限制，提高了土地转让的成本。细碎化土地的转让受到以下几个方面的限制：一是土地转让涉及多个农民的一致行动，从而增加了土地转让的成本和难度；二是土地属性多元化以及多功能性，农民不仅因为农业生产的需要而占有土地，还会因为文化上、社会上和政治上的需要而占有土地，农民转让土地的意愿较低；三是土地具有维系家族关系和村庄共同体的作用，土地自由转让受到一些限制，如土地转让受到亲邻先买权、回赎权等的限制；四是土地具有政治性，政府对土地转让进行一定程度的管制。相比较而言，规模化土地的转让只涉及一个农民或少量农民，并且农民一般仅仅基于经济上的考虑决定是否转让土地，政府对土地转让的限制也较少，土地转让较为容易。

案例2-4 沙洋县官垱镇鄂冢村2组一共有农户28户，耕地面积362.7亩。双嘉合作社想流转全组的土地。最开始只有8户愿意流转土地，双嘉合作社与每户农民进行谈判。地方政府担心土地流转后引发社会不稳定，没有推动土地流转的积极性，只能由双嘉合作社直接与农民对接。双嘉合作社前后进行了多次谈判，仍然有4户不愿意土地流转。最终，双嘉合作社只流转24户的土地，一共331.5亩，253块。双嘉合作社对每块土地进行测量并确认。由于未流转土地的4户的土地插花在双嘉合作社耕种的土地中间，双嘉合作社与这4户商量换地。即使双嘉合作社将连片的、质量较好的土地与农户交换，这4户也不肯同意。在双嘉合作社使用的土地中有部分的插花地，影响了土地连片集中耕种。

如果土地像一般性的商品一样容易转让，农民就可以通过市场交易扩大土地规模面积，细碎化土地就难以存在。但因为土地转让困难，细碎化只能作为客观现实固定下来。从这个角度而言，土地细碎化是土地转让困难的结果。

2.细碎化土地的资源属性

在不做特别说明的时候，我们所研究的商品或财产一般具有标准化、排他性和可转让性特征，当然也是可移动的。土地利用具有不确定性、非排他性、不可移动性和转让困难特点，与一般化的商品或财产完全不同。

在具体的研究中，学界根据是否具有排他性和可转让性特征，将资源（财产）分为私人资源（财产）和公共资源（财产）。排他性和可转让性是私人激励得以发挥作用的前提条件，是构成私人资源（财产）的决定性特征。私人资源或财产仅限于那些事实上能够由所有者排他使用且能够清晰界定的权利^[24]，非排他性是细碎化土地与私有资源或财产的关键差别。从土地利用的产权特征来看，细碎化土地与公共资源有着更为密切的关系。规模化土地在一定程度上可以建立排他性产权，与私人资源的特性更为接近。在制度设置上，细碎化土地可以设置为私人财产。但由于在经济上无法建立排他性产权，这实际上是将具有公共物品性质的资源设置为私人的、排他性产权。

由于土地具有不可移动性，细碎化土地与通常意义上的公共物品也不同。通常意义上的公共物品供给不要求形成一致行动，可以由一个外部主体（如国家）提供公共物品，或者有些人提供公共物品而另一些人搭便车。一个人被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，他就没有动力付出成本和参与集体行动，而会选择成为一个搭便车者。^[25]但土地不可移动性要求所有农民形成一致行动，土地利用的公共利益既不能由外部主体供给，也不能由内部的部分主体供给。这是细碎化土地利用与通常意义上的公共物品供给的最大不同。

奥斯特罗姆将“公共池塘资源”与公共物品区分开来，资源单位的可分性和资源系统的共享性是其不同所在。细碎化土地也具有资源单位的可分性和资源系统的共享性。不同的是公共池塘资源的资源单位不能共同使用，资源使用者之间是一种竞争性关系，因此存在“拥挤效应”和“过度使用”问题^[26]，而细碎化土地的利用要求使用者共同使用土地，产权主体之间是一种合作性关系，主要存在合作失败导致的资源使用不足问题。因此细碎化土地与奥斯特罗姆的公共池塘资源不同。

综上而言，细碎化土地与私人资源、一般性的公共物品、公共池塘资源并不相同（见表2-2）。当我们将土地的多元属性纳入农地利用分析框架中时，会发现土地不仅仅是一种生产要素，很难将土地归类为一种典型的私人资源或公共资源。关于一般性私人物品、公共物品或者规模化土地的研究结论并不适合细碎化土地，我们需要更为合适的分析范式和框架。

表2-2 细碎化土地的资源属性

（四）土地细碎化与“反公地悲剧”困局

由于细碎化土地转让困难，土地的细碎化形态很难改变，只能成为一种客观存在的现实。由于土地利用具有非排他性和不可移动性，无法排除他人的影响，土地利用具有较高的外部性。外部性使得农民投入的积极性不高，并且原住民地区普遍采取土地私有制，农民投入土地的个体经济行为还会受到他人的限制，从而导致农地资源闲置或者利用不足的“反公地悲剧”^[27]问题。

人们对“公地悲剧”问题耳熟能详。由于没有设置排他性产权，任何人没有权力阻止其他人使用资源，而每一个人都倾向于过度使用资源，从而导致资源过度使用和枯竭的“公地悲剧”。（私有）产权理论认为设置清晰的、排他性产权可以将外部性内部化，避免“公地悲剧”问题。细碎化土地利用的问题在于，在土地上设置过多的排他性产权，产权主体之间相互设置障碍，也同样导致土地的外部性问题。只不过这两种外部性问题以不同的形式表现出来。

当然，在不同的农业生产环节，农地利用的外部性高低存在差异性。在没有规模经济的生产环节，如化肥和农药使用环节，农地利用外部性较低，不存在“反公地悲剧”问题。在具有规模经济的生产环节，其中典型的是农业机械化环节，农地利用的规模效应无法被个体农民内部化，因而存在“反公地悲剧”问题。在一些原住民国家，农地利用虽然可以实现良种化和化学化，机械化率也可以达到很高的水平，但机械的使用效率很低。以日本机械化发展为例，日本的机械化水平较高，1967年日本基本上实现了农业机械化，该年手扶拖拉机普及率达到90%，全国机耕面积达到66%，其中水稻机耕面积为90%。^[28]但土地细碎化限制效率高的大型技术设备的使用，日本只能使用效率不高的小机械。这些机械基本上是以农户个别所有和使用的形式出现并存在的，共同使用和租借使用的情况只局限在局部范围。^[29]据统计，日本的大型拖拉机拥有量只相当于法国的70%、英国的80%，而小型拖拉机却相当于法国的35倍、英国的80倍。^[30]每公顷耕地平均占用的拖拉机马力，日本为6马力，同时期美国为1.4马力，英国为2.8马力，法国为3马力，西德为4.3马力，意大利为2.6马力。^[31]日本农业机械的使用无法实现规模效应，提高了农业生产成本。一是增加了能源消耗，从1955年到1978年，日本农业消耗的能源增加6.3倍，能源消耗的增长速度与发展较快的工业部门差不多，单是与机械化有关的能源消耗就占一半。^[32]二是降低了固定资本投资效率，1977年日本利用1万日元的农业固定投资取得的纯收入为6440日元。三是降低了各种先进的、高效率的农业机械设备的经济效果，限制了先进技术的普及和推广。^[33]

赫勒指出，我们一般认识到了资源的过度使用和最佳使用问题，实际上在二者之间还存在资源使用不足的问题。^[34]这个观点丰富了我们对资源使用状态的认识。农地利用的“反公地悲剧”并没有损失既有利益，而是使潜在利益无法实现，因此很难被我们观察到。就如机械化发展，日本机械化使用本来有更高的效率，农地利用效率本来可以进一步提高，但土地细碎化导致这种更高的生产效率无法实现。

土地利用的细碎化问题反映的是土地的政治社会文化属性与经济属性的张力，也是土地的分配逻辑与生产逻辑的矛盾。即土地的政治社会文化属性要求土地利益均等分配并限制转让，由此导致土地细碎化占有，但土地的经济属性要求土地自由转让和规模化使用。土地的政治社会文化属性给土地的有效利用设置了障碍，“反公地悲剧”是细碎化土地的内在困境。