一 法治的根本目标及其最根本的任务就是保障权利和制约权力
江泽民同志曾明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”以上论述揭示了依法治国、建设社会主义法治国家的基本内涵和根本目的，就是确保行使国家管理权的各级国家行政机关及国家公职人员依法行使权力，确保全国最广大的人民群众依法享有广泛的民主权利和自由权利。简而言之，建设法治国家的要旨就是要制约权力与保障权利。
这是因为，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会等途径和形式，依法管理国家事务和社会事务。而具体行使国家行政管理权的各级行政机关及其公职人员，只是在人民授权范围内行使管理国家某项具体事务的权力，任何机关和个人绝不能未经人民授权或者超越授权而滥用权力，更不能把人民授予自己行使的某一具体权力，变成个人手中的“魔杖”，以此“呼风唤雨”，甚至为谋取私利，公然无视法律，践踏公民权利。所以，依法治国的关键，在于如何合理地运用和有效地控制公共权力的问题。因为治国只有首先管理好管理者，才能管理好全社会。[2]可见，如若离开了依法对权力的制约与规范和对权利的保障与维护，依法治国、建设社会主义法治国家也就变得毫无意义。为了更深刻、更本质地弄清这一问题，我们不妨从权力、权利的特征及其与法治的内在联系上来作一些考察和探讨。
1.权力的概念、特征及其同法律的关系
权力是一种支配、控制或影响他人的能力，只能存在于人与人的相互关系之中。换句话说，权力所赖以存在的最基本形式就是一种不等同于其他社会关系的一种社会关系，它是一种不平等的社会关系。例如，国家税务机关同纳税人之间形成的这种关系，就是一种征税主体与纳税主体之间的不平等关系，而商店同顾客之间就是一种平等主体之间的买卖关系，而非权力关系。权力是一种明显带有强制性的力量，而且这种明显的强制性在国家法律出现以后，是以国家的法律做后盾的，权力的这一特征必然就决定了权力从其产生的那一刻起，就与法结下了不解之缘，权力需要法律予以认可与肯定。同时，权力又千方百计地规避法律，企图逃脱法律的制约与框定。这就是权力与法律之间那种既相互统一又相互对立的辩证关系。
纵观人类漫长的社会发展史，我们便可以发现，自阶级对阶级的统治权（即本文论及的权力）产生的那一天起，无论是愚昧的奴隶主的统治权力，还是专横暴戾的封建帝王的君主权力，尽管它们远不是“法治社会”意义上的权力，但它们也是千方百计地以国家明令规定的法律来确认自身手中的权力，以便日后名正言顺地借助“法律”这一无坚不摧的“后盾”来行使、捍卫自己手中的“权力”。这也就是我们通常所说的，奴隶制的法（尽管只是一种习惯法）是为维护奴隶主阶级的统治政权服务的，封建制的法是为维护封建地主阶级的统治政权服务的，“朕即国家，国家皆归于朕，普天之下，莫非王土”。国家权力，高度集中于帝王一个人身上，“天子”对臣民有生杀予夺之权，国家的法律只不过变成确认王权的工具和奴婢。这样一来，就必然出现了举国上下集“刑”“民”“政”“经”等“内政”“外交”大权于一身的“人治”。若国君“睿智”，尚可出现“国泰民安”之盛世；若国君“昏庸”，则可能出现“内忧外患、民不聊生”之惨状。我国从秦汉至清末两千多年来的封建社会历史，就是最好的佐证。从表面上看，历经数百次改朝换代，封建制度还是苟且地从无数君王的治乱兴衰的动荡交替中始终沿袭了下来。以史为镜，应当看到，封建的人治政治虽然能够有力地维系封建帝王封闭式的对内高压统治，但最终却无力经受住商品经济发展和民主文化的冲击。这也就是我们从历史的镜头中所看到的西方资本主义制度的坚船利炮对闭关锁国的封建营垒的屡屡冲击。在这种外来冲击面前，封建制度土崩瓦解。随后，随着社会革命和宪政运动的兴起，“法治”终于艰难地闯进了中国近代历史。
资产阶级为了不再重蹈封建地主阶级的覆辙，在其“主权在民”理论的指导下，开始了历史上空前的宪政运动。例如，英国的宪法原则最早体现于1215年《自由大宪章》和1689年《权利法案》之类的宣言以及已形成传统的政治习惯或“惯例”之中。这些原则起初源于封建领主限制王权的斗争，后来成为新兴资产阶级反对封建专制主义的武器。它们采取社会立法和司法独立判决活动以建立一种限制王权（政府）的政治制度。上述英国人的所谓“法治”，就是以宪政亦即民主政治取代专制政治的意思。[3]综观资产阶级的法治体制，我们可以看到，宪法是治理国家的总章程，具有至高无上的权威。它体现了现代商品经济条件下国家法治的两个基本特点：其一人民享有最高权力，其二政府（行政机构）必须受命于法。换言之，即保障民权，限制政府。可见，国家权力从属于“人民”（名义上或实质上）的最高权力，是法治的基本格局。[4]制约权力和保障权利是现代法治的本质含义。
从以上我们可以再清楚不过地看出，资产阶级为了巩固自己“来之不易”的“业绩”，行使好自己手中的权力，也是苦心孤诣地研究和探讨“治国执政”的道理。他们明白：统治者手中的权力，如果没有法律的授予和确认，实际上也就变成了“一种无权的权力了”。那么，这种权力在具有现代意识的民众面前，也就变得丑陋和苍白无力了。所以，资产阶级统治者手中的权力，更是同“法律”有着千丝万缕的联系。对资产阶级的统治者来说，“法律”与“权力”是一对连体的孪生兄弟。
我国各级政府的权力，也是由法律授予与认可的。我国宪法中明确规定：“一切权力属于人民。”社会主义国家是属于民主共和制的国家，国家权力机关是全国各级人民代表大会，由它依照法定程序选举产生的国家机构是人民的政府，为人民服务、向人民负责是国家机关及其工作人员的根本宗旨。这是宪法及其他法律赋予政府的权力与职责。由此可以看出，我国政府官员手中的权力，也是由代表全中国人民利益和体现人民意志的国家法律所授予和认可的。
所以，在权力与法律的关系上，除了一切“权力”（这里专指自法律产生以来，一切阶级社会中的公共权力）均必须经过法律的授予或认可，否则，权力就会变得毫无生机与价值。然而，除此之外，法律与权力还有另外一层关系，这就是权力必须受法律的制约，没有制约，或者失去制约，必然会产生腐败。那么，权力何以需要法律的制约呢？其一是从权力的本质属性来看，它虽然是经法律确认或授予的，但是一旦被确认或授予后，它又具有自身的相对独立性，就其自身意志的力量来看，如果不加限制，它总是显示出无拘无束的本性。其二是就集合概念和抽象意义上的权力的性质而言，它是一个中性的东西，如若不用法律保障其积极的一面，限制其消极的一面，即不受限制和制约的权力，终将会成为人类社会最有损害性的破坏力量。历史上这方面的深刻教训不乏其例。其三是就权力的行使者而言，由于其自身个体修养的差异性，必然会影响权力的正确行使。特别是像我国这样一个封建专制制度延续了两千多年的人治影响久远的国度，那些被权力的“符咒”笼罩而直接经受“执政”考验的掌权者的内心深处，仍然倾心于权力无限，他们自觉不自觉地总是从思想感情上排斥法律对权力的束缚作用。在他们的潜意识中，并不是权力服从法律，而是相反，法律仍然要从属于权力。[5]历史上无数事实说明，一个被授予公共权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界线的诱惑。这种诱惑，又有人称之为“附在权力上的一种咒语”（博登海默语）。[6]这是因为，统治阶级的权力是被组织在政府机构、政治组织中而实现的，但这并不意味着各种机构、组织就是统治阶级权力的直接体现和实现。因为，这种“权力”是一种“潜在”的、被动的“东西”，它要活跃和运行起来，必须由人来行使和运用。这就是说，它们是由生活在社会中的、有七情六欲的、受各种思想影响的活生生的人所组成的。具体的、个别意志的综合作用，使得权力机构相对于赋予它们以“权力”能力的本体来说，又具有了自己的独立性，有了差异、矛盾，这就是社会与国家、统治阶级与统治权力的二重性，从而产生了公权力来自于社会却又凌驾于社会之上的历史现象，有了“社会公仆变为社会主人”的可能，也才有了腐败变质的现实危险。[7]因此，在现代法治社会，权力不仅需要法律保障其实现，而且更需要法律制约其运行，确保其依法行使。换句话说，权力的产生和行使的方式、范围，是根据统治阶级全体成员共同意志所产生的法律及其制度。在这种情况下，“权力的概念适用于法定的力量，这种力量是在接受这种权力所支配的人们所‘同意’涉及的最小限度范围内发挥作用的”。[8]
2.权利的概念、特征及其同法律的关系
权利是“法律关系的内容之一，与义务相对应，指法律对法律关系主体能够做出或者不做出一定行为，以及其要求他人相应做出或不做出一定行为的许可与保障。权利由法律确认、设定，并为法律所保护。当权利受到侵害时，国家应依法施用强制手段予以恢复，或使享有权利者得到相应补偿。离开法律的确认和保护，无所谓法定权利的存在”。[9]
从以上权利的概念，我们可以看出权利有以下几个特征。首先，权利是法律关系的两大内容之一。从法学理论的角度出发，任何法律关系的形成，都是权利义务的统一体，如若离开了权利或者义务的一方，法律关系也不复存在。法律关系是一种综合性的社会领域，它所调整和涉及的社会领域几乎无所不包，并且其他领域对行为的自由度加以的限制也往往为法律所肯定，我们也正是从这一特定意义上讲，权利是一种社会法律关系的产物，是一种合法关系的存在。其次，权利是法律关系的主体依法能够作为或者不作为一定行为的权能。这也就是说，权利的享有者，无论是作为或者是不作为，都是法律所赋予自己的权能，而且在这些作为与不作为中，包含有主体的有目的、有意识、有意志的选择活动。而权利主体是选择作为，还是选择不作为，都是与其可能获得的某种利益相联系的。权利主体对权利的行使，必然要求义务主体依法履行义务，即也要对应地为一定行为，或者不为一定行为，这也就是说，对法律关系义务主体的某些利益作一些必要的限制或让渡，以确保权利主体依法享有权利的实现。最后，权利是依赖于国家法律而存在的，即权利与法律是紧密相连的，密不可分，法律以权利为核心内容，权利以法律为其存在形式。如前所论及的，权利所示的某种权能，是主体享有并有权通过其意志行动去实现的。实际上，这里就自然而然地表明了权利从其实体内容上来讲，必然由国家的法律予以确认并保证其实现。从其存在的形式上来讲，必须以国家的法律规范为载体，换句话说，权利的存在形式只能是国家的法律规范。离开了国家法律对权利的确认，离开了国家法律对权利的保障，任何权利主体所理应享受到的权利，都将会化为泡影。
3.权力与权利之间的关系及其在国家法治建设中的地位
权力与权利之间存在着一种内在的、对立统一的辩证关系。也正是这种对立统一关系，涵盖并构成了一国的政治制度的本质和法律制度的特色。归纳起来讲，权利与权力的对立统一关系表现在以下三个主要方面。
其一，权利是权力的本源，即无权利便无权力。大家都知道，国家的产生是阶级矛盾不可调和的必然产物。而法律也是同国家相伴而生的。无论是国家的产生，还是法律的出现，都是在斗争中取得胜利的阶级为了巩固和捍卫自己的利益（即权利）而设立国家机器、制定并颁布法律，把阶级的意志上升为国家的意志，以国家的强制力保障其本阶级的既得利益（即本阶级所享有的权利）。国家法律的颁布和实施，国家机器的设置和运行，实际上就是权力（即公权力）的产生和行使的过程。如若没有对权利主体利益的巩固和保障，也就失去了设置国家公权力的社会客观基础和必要条件。也正是从这个意义上来讲，权利应当是权力的本源，权力是为巩固、捍卫权利而存在的，没有了权利，权力也就失去了存在之必要。
其二，权力是权利的后盾，即无权力的保障便无从享受权利。权利主体对权利的享有的最实际的表现，就是依照法律规定对某一项具体权利的行使。权利的行使，必须是权利主体与义务主体之间的一个协调的互动过程，而该过程实质上是权利主体某一特定利益的取得，和义务主体某一特定利益的抑制或让渡。由于利益得失上的这种本质区别，必然要求这种权利主体与义务主体之间的协调互动过程，必须依赖于另外一种力量，即国家公权力的作用力。权力是国家强制力的象征，是统治阶级意志的物化（哲学意义上的物，广义的物），是权利主体实际享受权利所赖以安身立命的后盾。
其三，权力与权利共寓于法律之中，即权力与权利是法律的主要内容。法律从其产生的那一刻起，就要以确认权利、保障权利为目的，公然申明每一法律主体所依法应当享有的种种权利；同样，法律从其产生的那一刻起，就以授予权力、规范权力和限制权力为己任，如若国家的法律仅仅规定和确认了权利主体应当享有的权利，而没有规定国家公权力应当如何行使，那么，权力要么会显得苍白无力，要么会变成洪水猛兽。由此可见，权力与权利离不开法律这种形式和载体，法律离不开权力与权利这两部分主要内容。简而言之，法律同权力与权利之间的关系是内容与形式的高度统一，谁也离不开谁。
其四，权力的变异性，决定了权力与权利既有相互依存的一面，也有相互矛盾、冲突和对立的一面。就法律意义上来说，权利的主体一般多为公民、法人或者其他社会组织；而权力的主体则只能是被授予某一项权力的各级国家机关及其公务员。权利行为一般是权利主体个人意志支配下的民事行为、经济行为或其他法律行为；而权力行为则是代表国家行使的立法、司法、执法和管理国家事务的公务行为。权利行使一般体现的是权利行使者自身的利益；而权力行使则体现的是国家利益，不是行使者自身的利益。当然，这些本质上的区别，都是在权力没有“变异”的情况下才表现出来的，在这种情况下，权力与权利可以说是统一的。但是，权力一旦“变异”，就必然产生权力与权利的矛盾和冲突。
公民通过选举、立法形式赋予政府机构及其公务人员某一项公权力，本来是为了充分保障自己的权利得以实现，但因权力“变异”，就难避免出现政府机构及其成员滥用权力，侵犯、压制公民权利的事情。就我国的实际情况来看，主要表现在如下几个方面：①在政治上，不遵守宪法和法律的规定，不遵守党和国家的民主集中制原则，以言代法、独断专行；②在生活待遇上，不按国家规章制度办事，搞权钱交易，以权谋私；③在人事关系上，利用手中的权力，大搞任人唯亲，提拔亲信、安插亲友，以我画线，培植唯命是从的“接班人”；④在工作作风上，官僚主义盛行，依仗权势，违法乱纪，肆意挥霍国家财物等；⑤在职责或职务的行使上，贪赃枉法、徇私舞弊，目无国法，丧失原则，为政不清、为官不廉，人格丧失，道德沦丧。司法腐败、吏制腐败和行政腐败等权力腐败现象，均源于权力“变异”。