二 扩大企业自主权
决策层对体制问题的讨论，最初从上到下都把目光集中到扩大企业自主权上，因为现行体制的弊端和矛盾集中反映在企业管理体制上。在传统计划体制中，企业不过是主管部门的附属物，是只能依靠上级拨动的算盘珠。随着经济规模的扩大，企业日常经营的复杂性与行政管理能力有限性的矛盾日趋突出，生产与需要的脱节日益严重；企业没有经营自主权，内无动力外无压力，效率呈下降趋势，加剧了国家财政的困难。事实上，对企业运行僵化和低效率问题，决策层早就有所觉察。1958年、1969～1970年两次改革预案中，不只是向地方下放企业，也包括对企业放权让利。孙冶方在1961年后多次指出，经济管理体制的中心问题，不是中央政府与地方政府的关系，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。[21]他主张在计划经济的大框架下扩大企业自主权，或者说向企业放权让利。只是由于“左”倾思潮日烈，批判“物质刺激”、“利润挂帅”等所谓修正主义，向企业放权让利并未实行，主要注意力集中到向地方下放企业的“行政性分权”上面，造成“一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，企业乃至整个经济低效问题并没有解决。
1975年，邓小平主持整顿时就提出，“企业管理是一件大事，一定要认真搞好”。[22]粉碎“四人帮”以后，国家经委开始运作企业改革这件事。[23]1977年11月，国家计委向中央提交的《经济计划汇报要点》和《关于加快工业发展的若干问题》（简称“工业30条”）两份文件，都涉及工业管理体制问题。开始考虑的改革有两个方面：一是工业管理上按专业化协作的原则改组工业，建立各种企业性的公司和联合公司；一是给企业放权让利。1978年9月国务院务虚会提出，在今后的改革中一定要给予各企业以必要的独立地位，搞活企业，扩大企业自主权。主持国务院工作的副总理、中央政治局常委李先念在会上说：“企业是基本的生产单位”，“必须认真注意发挥企业的积极性”，要给企业以“经济权限和经济利益”，不能“把各企业当作任何主管机关的附属品，当作只能依靠上级从外部指挥拨动的算盘珠”。扩大企业自主权，就是要找到一条出路，跳出在行政性分权的“老套中循环”。[24]1978年12月，邓小平在中央工作会议上的讲话也提到：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权。”[25]1979年2月19日，《人民日报》社论提出：改革的“当务之急是扩大企业的自主权”。[26]至少在1978～1980年，改革的焦点一直放在扩大企业自主权的试点上。
国家经委主任袁宝华回忆说，在扩大企业自主权的问题上，“李先念是走在时代前面的”。为了搞活企业，频繁派出人员考察国外企业管理先进经验。1977年，袁宝华、李强等考察了英国和法国。回国后向李先念做了汇报，李要求国家经委再组团考察日本的企业管理和质量管理。1978年10月底到12月上旬，国家经委组团访问日本。回国后向国务院汇报，华国锋主持。考察团袁宝华、邓力群、马洪、孙尚清、吴家骏等人都深感必须从理论上提出发展商品经济，而发展商品经济离不开企业根据市场需要生产。考察团给国务院的报告中正式提出在中国发展商品经济的问题和企业改革的问题。袁宝华说，对日本经验的介绍“李先念听进去了，他说，‘经济要搞好，首先是企业要搞好，要扩大企业自主权’”。1979年初，李先念找袁宝华谈，要求国家经委认真研究扩大企业自主权的问题。国家经委研究室到一些地方调查研究，搞出“扩权十条”。3月13～20日，国家经委在北京召开企业管理改革试点座谈会，与会的企业代表对扩权十条都热烈拥护，提交到4月5日召开的中央工作会议，得到会议认可并原则通过。[27]1978年底、1979年底、1980年春，袁宝华率团先后赴日、美、欧考察，深切了解国内外企业管理效率的巨大差距，对企业管理体制改革这件事十分热心，希望把国外经验引进中国。1978年底，国家经委访日团回国即成立了质量管理协会。1979年3月3日，成立中国企业管理协会，袁宝华任会长，邓力群任顾问。协会成立后的第一件事，就是举办企业管理干部研究班，系统轮训省级、大城市经委负责人和国有企业管理干部，听取国外企业管理经验，首先是对日本经验的介绍。[28]
这时，许多经济学家也把注意力集中在扩大企业自主权的改革上。如薛暮桥提出，经济管理体制改革中一个根本性问题是扩大企业自主权。目的是使企业能够改进经营管理，以最少的劳动消耗取得最大的经济效果。[29]廖季立认为，改革的中心是围绕扩大企业自主权来调整生产关系和上层建筑。[30]周叔莲、吴敬琏、汪海波的联署文章提出，关键是必须使社会主义企业自动化，时时刻刻发挥企业的主动性，首先必须承认它在经济利益上的独立性。[31]国有企业改革的倡导者还有马洪、蒋一苇。1979年9月，马洪向北京地区社会科学界庆祝建国30周年学术讨论会提交的论文《改革经济管理体制与扩大企业自主权》，提出“改革经济管理体制要从扩大企业自主权入手”，扩大企业在人、财、物和计划等方面的决策权力。[32]蒋一苇以提出“企业本位论”而闻名。“企业本位论”认为，国民经济的主体应该是企业，企业不应该是行政部门的附属物，而应该是独立的商品生产者和经营者，是“能呼吸、能吐纳、能成长、能壮大，对外界的刺激能产生自动反应”的“能动有机体”，企业应当具有独立的经济利益。[33]蒋一苇的“企业本位论”在当时引起广泛反响，尤其得到企业界人士热烈赞成，并引起中央领导人的重视，蒋一苇的论文在1979年底的中央会议上被选为“参考文件”散发。当然也有反对的，主要是一些中央部门尤其是计划部门，但国家经委十分认同。袁宝华回忆说，蒋一苇的“企业本位论”观点“是在理论上对我们的一个最大的支持”。[34]
扩大企业自主权的改革试点，在十一届三中全会召开前，便从四川率先开始了。1978年8月，四川省委第一书记随华国锋访问南斯拉夫，归程中向华国锋提出让四川改革先行一步的请求。一是给农民，特别是盆周山区的贫困农民自主决定生产的权力；二是赋予国企改革分配权力，以激发其活力，提高经济效益。同时提出能否将中央直属的军工企业下放地方管理。华国锋同意四川搞改革，但不同意军工企业下放。[35]1978年10月，中共四川省委选择了不同行业有代表性的宁江机床厂、重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都县氮肥厂、南充丝绸厂6家企业做试点，逐户核定利润指标，规定当年增产增收目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润，作为企业的基金，并允许给职工发放少额奖金。1979年2月12日，中共四川省委在试点基础上，制定《关于扩大企业权利，加快生产建设步伐的试点意见》，简称“十四条”。文件提出，要使企业拥有利润提留权、扩大再生产权、联合经营权、外汇分成权、灵活使用奖金权。要求把企业的责权利结合起来，把国家、集体、个人三者利益结合起来，并决定扩大范围，在100家企业中进行扩权试点。四川的扩权试点得到企业的热烈响应，省委领导给大家鼓劲：“干好了，闯出条路子；干不好，我做检查。”[36]四川省委之所以“自下而上”选择改革突破口，基于两点认识：一是企业是国民经济的细胞，搞活经济首先要把细胞搞活；一是企业自主权一实行必然引起连锁反应，四面突击，逼得各个部门非改革不可。[37]其他省市也先后仿效进行扩权试点，如云南省、广西柳州等。
中央组织的扩权改革试点是从4月中央工作会议以后开始的。5月25日，国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资总局、国家劳动总局6个部门联合发出通知，确定在北京、上海、天津选择8个企业作为全国的试点。这8个企业是：北京内燃机总厂、首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂、天津动力机厂、天津自行车厂。[38]扩权改革由国家经委组织实施。这项改革同样遇到了阻力。袁宝华说，国家经委面临的压力“感受最深的是财政部”。[39]扩大企业自主权近期必定影响财政收入，增加财政压力。因此，从一开始，财政部就与国家经委发生了分歧。扩权建议是李先念提出的，财政部不能不同意。但财政部确有困难，实在舍不得放。
7月10～23日，在四川成都召开全国工交会议，国务院副总理康世恩主持会议，财政部部长吴波专程到会听取意见。成都会议学习讨论了扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷五个文件。[40]会上围绕制定企业扩权条例，发生了一场激烈的争论。企业代表、四川和云南代表与财政部代表争论了好几个小时。争论的焦点是：扩大企业自主权会不会影响国家财政收入？争论是由云南省扩大企业自主权试点引起的。云南省先后两批50个工厂开始试点，其中省属各系统的30个，地、州、市属的20个。然而，云南的试点没有得到中央部门的支持，中央部门认为，云南省《关于扩大企业权利问题的通知》中的规定，对国家财政收入有直接影响，要求云南省予以纠正。云南省委顶住了，试点没有中断。在会上，云南代表用事实说明，扩权不但没有影响财政收入，反而增加了收入。1979年上半年云南省的国家财政收入比去年同期增长了13.3%。田纪云（时任四川省财政厅厅长）介绍了四川的试点经验。四川全省工业利润比去年同期增长17%，而84个试点工厂的利润同期增长却是26%，也比全省水平高50%以上。“水涨船高，发大财的还是国家嘛！”[41]一位领导人听后称赞说：你们把经济工作搞活了，成了一个“孙悟空”。[42]田纪云的发言很有力，最终说服了财政部代表。许多企业负责人都表示愿意做试点单位。为了很快推动改革，国家经委在很大程度上接受了财政部的意见，达成妥协。所以五个文件扩权有限，让利也有限。[43]
7月13日，国务院正式印发五个文件。扩权内容最重要的有两条：一是在利润分配上，给企业一定比例的利润留成；二是在权力分配上，给企业以一定的生产计划、产品购销、资金运用、干部任免、职工录用等方面的权力，以打破企业是政府机关的附属物，吃国家“大锅饭”的体制。其基本思路是搞活企业，希望把企业经营好坏与企业和职工利益挂钩，以调动企业和职工的积极性。《人民日报》、《光明日报》等主要媒体对四川、云南等地扩大企业自主权试点的成效做了集中报道和宣传。[44]随后，各省、市、自治区和国务院有关部委根据国务院的要求，选择各自所属国营工交企业组织试点。1979年底，试点企业扩大到4200个。1979年底1980年初，中共中央和国务院有关机构组织了多次扩权改革试点调查。其中有1979年10月17日至12月7日，中央办公厅研究室理论组到四川、安徽、浙江三省调查；1979年冬，中国人民银行总行组织一个经济改革调查小组到四川调查，走过成都、灌县、乐山、自贡、重庆、渡口等地；薛暮桥带领中财委体制组到上海去看经济改革情况等。[45]调查中发现，“企业厂长、经理、书记、各经济部门负责人，或省市领导人，积极于改革、致力于试点的都大有人在。尤其许多基层干部，可以说是雄心勃勃、劲头十足”。[46]企业职工的态度显然是与其切身利益联系在一起的。扩大企业自主权最直接的好处，就是企业有了一些财力解决职工迫切的“三子”（儿子、房子、票子）问题。[47]1980年5月17日，中共中央、国务院批转国家经委的报告，把地方企业扩权试点的审批权下放给各省、市、自治区。随后，扩权改革试点进一步扩大。到1980年6月，发展到6600个，占全国预算内工业企业数的16%左右，产值占60%左右，利润占70%左右。其中上海、天津试点企业利润已达到80%以上，北京已达到94%。[48]
扩大企业自主权试点显现出“搞活企业”的最初成效。企业有了一定的改善经营管理，适应市场需求的动力和财力。在经济调整、生产任务不足的环境下，一些企业自己想办法，依靠市场救活企业。企业自销权为生产资料进入市场打开了一个小小的缺口。钢材市场调节是逼出来的。过去钢材生产的计划性是最高的，1979年调整后，原来“皇帝的女儿不愁嫁”的钢材现在分不出去。形势所迫，许多企业领导亲自带队四处推销。1979年全国自销钢材81.8万吨，1980年上半年达到84.9万吨。成都无缝钢管厂1980年自销合同部分已占到42%，江苏省1979年钢材市场调节即已占30%～35%。[49]率先进入市场的还有机电产品，1979年，上海、北京、江苏、四川、福建、陕西等省市先后开办了一批综合性的生产资料交易商场。[50]这已然有一点生产资料市场雏形的味道，市场调节机制开始起作用，也为非国有经济获取生产资料提供了一些渠道。因此，扩权改革对市场化的启动还是起了作用的。