四 国家主权与人权国际保护的关系
（一）国家主权的概念
主权这个概念最早是由16世纪中叶法国哲学家让·博丹提出来的。他在其名著《论共和国》（1577年）中指出，主权是国家内的最高权力，除了受上帝的戒条和自然法的限制外，不受任何限制。他的观点显然受当时很流行的自然法观念的影响。19世纪以后，实在法观念流行时期，主权的性质是绝对的还是相对的就开始出现争论。在国际关系中，主权的概念是伴随国际法的出现而必然出现与发展的。因为国际法是规范主权国家的关系的，它自身又是根据各主权国家的明示或默示的同意或接受而形成的。既然主权是国家存在的要素之一，那么其也是国家作为国际法主体所固有的和不可缺少的属性；而国际法效力的根据就在于各国的主权的意志。正是由于这一根本理由，尊重国家主权的原则，得到了《联合国宪章》的确认和保障。宪章的序言庄严宣布：“大小各国平等权利之信念”；第2条明确肯定：“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，并且郑重声明，“不干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。中华人民共和国政府在1954年倡导的、作为国际关系指导原则的“和平共处五项原则”（即互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处），就是以贯彻与实施国家主权原则为出发点，切实实施这些原则的，这对维护国家主权原则具有重大意义。中国政府一直信守这五项原则，也为现代国际法基本原则的丰富与发展作出了重要贡献。
国家主权原则作为国际法最重要的基本原则，其重要的理论与现实意义已为国际关系的历史经验所证实。每个国家应当根据自己的主权行事，不接受任何其他权威的命令与强制。历史上曾经有过的不少所谓的“保护国”“附庸国”就是因违反这一原则而纷纷解体。在一个主权国家内不得有任何外来权威行使部分主权，即主权具有排他性。因此像过去的那些强加于人的不平等条约，在别国领土内行使领事裁判权，是对主权原则的破坏而逐步成了历史陈迹。在通常情况下，国家只有自愿，其主权的行使才受限制。如一国永久中立，则意味着其国家缔约权受到限制，这就必须出于国家自愿。主权国家也不能被强制把它的国际争端提交仲裁或司法解决，如此等等。[49]
（二）国家主权的要素
在国际法的观点看来，国家是定居在特定的领土之上，并结合在一个独立自主的权力之下的人的集合体。《奥本海国际法》认为：“当人民在他们自己的主权政府下定居在一块土地之上时，一个正当意义的国家就存在了。”[50]1933年在蒙得维的亚签订的《美洲国家间关于国家权利和义务的公约》第1条规定：“国家作为一个国际人格者必须具备下列条件：①固定的居民；②确定的领土；③政府；④与他国交往的能力。”[51]
现今国际上绝大多数学者认为，构成国际法上的国家应当具备如下四个要素。（1）固定的居民。国家必须由一定的固定居民即在国家领土上长久定居的人所组成，否则将不称其为国家。一个国家里可能存在定居在那里的外国人或无国籍人，但国家必须有依法确定的即享有这一国家国籍的固定居民——本国国民（或称公民、臣民）。至于它是否有多个民族或种族，它的人口有多少，并不影响它作为一个国家而存在。（2）确定的领土。领土是国家存在与发展的前提，是国家行使排他性权力的空间，是确立国家属地管辖权的基础。至于它的领土面积大小，并不影响作为一个国家而存在。同时，有的国家边界没有完全划定，或者大片领土被外国占领，这也不影响它是一个国家。（3）政府。政府的存在也是构成国家的必备要素。这里所谓的“政府”是广义的，不单指行政机关，也包括立法机关和司法机关，亦即指构成国家在政治与法律方面公共权力组织的整体。只有在一个政府的有效统治与管理下，这个国家的居民才能有序地生活。在国际关系中，政府能代表国家进行国际交往，享有国际法上的权利和承担国际法上的义务。由于内战或国与国的战争而导致政府无法在全部领土上行使全部权力或政府流亡海外的，国家依然存在。（4）主权。主权是指国家所具有的对内的最高权力与对外的独立权力。没有主权就不称其为独立的国家，其就不是或不完全是国际法的主体，就不能与他国或其他国际法主体独立地交往，就不能独立地承担国际法律义务。主权的对内最高权包括对其境内的人与物的属地优越权，以及对其国民（或公民、臣民）的属人优越权。主权的对外独立权表现为该国家在国际社会的独立地位，不受任何他国的管辖与支配。
（三）主权概念的绝对性与相对性
自19世纪末以来，国家主权与国际法的关系已成为国际法学一个争论十分激烈的问题。既然国家主权是对内的最高权和对外的独立权而国际法对各国有约束力，这两者之间是不是有矛盾，是不是绝对对立，如何解决这个矛盾？围绕这一问题，学者之间存在各种不同见解，而不同的观念有时受不同国家的政治立场与外交政策的影响；不同的观念反过来又对不同国家的政治立场与对外政策发挥作用。本书作者认为，国家主权同国际法的约束力之间的矛盾是客观存在的，从理论上说清楚这个问题，必须承认国家主权是绝对性与相对性的统一。必须肯定两者既对立又统一，必须合理平衡与具体问题具体分析和处理好两者的关系。为此，必须反对两种极端倾向：其一是主张彻底否定主权概念，其二是把主权概念绝对化。
波利蒂斯是西方国际法学者中第一个主张彻底否定主权观念的人。他说：主权的观念多年支配了国际法理论，它意味着国家的一种绝对的而无问题的权力，这使得国家可以按照自己的意思在对外关系上采取行动，除自愿外不受任何限制。但是事实是，随着国际法的发展，国家的行动继续受到限制。这个现象说明，如果国家的意志真是主权的，它就不能为强制性的规则限制。他认为，承认主权可以削减，就是承认它不存在，有限制的独立就已经不是独立。于是他提出，在国家主权与国际法两者之间必择其一：要么，主权观念必须放弃；要么，国际法的约束性必须否定。规范法学派的创始者凯尔逊也持同样的观点。他认为，国家有无主权的这一问题是与国际法是不是高于国内法的问题一致的。主权如果意味着一个无限制的权力，它是肯定同国际法不相容的。国际法既然课国家以义务，那就限制了国家的权力。为了避免误解，最好关于国家完全不使用这一模糊的名词——“主权”。国际法学家绝对地反对主权概念的，尚有社会连带主义学派的塞尔和法国巴黎大学的卢梭。[52]这种观点之所以不正确，是因为从哲学上看，任何事物都是绝对与相对的统一。即使像“独立”这样的概念，也同“自由”“平等”一样，都有其相对性的一面，不能认为有一点“限制”，独立、自由与平等就不存在和不应当存在了。从国际法自身的原理看，国家主权同国际法应当是并行不悖的。因为一方面国际法对主权国家有约束力，另一方面国家也是国际法的制定参与者。主权国家遵守国际法就是履行它自愿同意承担的国际义务。虽然两者有时有冲突，但并不存在理论与实践不可解决的矛盾。再从实践看，国际法是由各国的主权的意志所形成的，国家主权是国际法的基石，否定国家主权就势必动摇国际法的基础。即使未来国际法的运用与权威有扩大的趋势，国家主权概念也永远不会消失，否则国际法自身也就失去其基础而变质。作为维护国际法律秩序根本条件的国家主权原则一旦遭到全面否定，那将会使世界无宁日。
另一种极端的观点，也是从否定国家主权概念具有一定的相对性出发，得出国家主权绝对不容限制的相反结论。持这种观点的学者虽然不多，但国内外都有。其实，把国家主权解释成为没有相对性的绝对，也就否定了国际法。坚持国家主权原则，并不意味着一个国家可以在对外关系上为所欲为。国家主权所受限制，可以归结为两种不同情况。一是自愿性限制。例如，任何国家都有尊重他国主权的义务；参加了联合国，就要受《联合国宪章》的约束；自愿批准加入某些国际公约或签订某些双边与多边条约，就有遵守那些公约或条约的义务；要受到国际法院判决的限制；在区域性国际组织中，参加国的主权也要受制于有关的章程和协议；依国际法与国际惯例，某类人员在他国领土内享有一定的特权与豁免，所在国管辖权的行使就受限制；等等。二是强制性限制。如果一国严重违背了国际法准则而构成国际犯罪，如种族灭绝、发动侵略战争、实行国际恐怖等等，不论其是不是联合国成员国，或者是否已批准加入某些国际公约，其他国家或国际组织都可对其采取制裁措施。
（四）不干涉内政原则与人权国际保护的关系
要在人权问题上正确开展国际合作和正确实施国际保护，一个极为重要的问题，是必须在理论与实践上处理好促进人权国际保护与尊重国家主权的关系。西方的一些理论家和政治家宣扬“人权高于主权”，“人权无国界”，是错误的和有害的。这种理论和观念，违背了联合国宪章和一系列国际人权约法的宗旨和原则，违背了国际法的公认准则。我们反对将人权的国际保护与国家主权对立起来，主张两者的协调一致和高度统一。
国家主权原则是一项公认的国际法准则。《联合国宪章》第2条第7款明确规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国内管辖之事件，且不要求会员国将该事件依本宪章提请解决。”1965年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》也郑重宣告，任何国家不得以任何理由直接或间接干涉任何其他国家的内政、外交。1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》又重申上述原则。国际上，对于人权是否属于“内政”范畴，是否属于《联合国宪章》第2条第7款所说的“本质上属于国内管辖事项”一直存在意见分歧。其中有三种主要的见解。第一种意见是绝对的肯定，认为其属于内政；第二种意见是绝对的否定，认为人权已完全不属内政问题；第三种意见认为，《联合国宪章》第2条第7款在起草时不包括内政，后来人权国际保护在实践中发展后，人权已不属于内政的范畴。我们认为，在一般情况下，人权属于内政范畴，属于国内管辖事项，国际社会不应也不能干涉；但在某些情况下，它又不属内政范畴，不属国内管辖事项，国际社会可以干预。“在本质上”应被解释为“在一般情况下”“在多数情况下”。这样解释比较符合实际，也易为国际社会所普遍接受。现今的国际社会由100多个平等的主权国家所组成。尊重国家的主权，是在国际范围内进行政治、经济与文化合作的基础，也是有效地实现人权的国内保护与国际保护的根本条件。
人权问题在一般情况下，属于国内管辖事项，应由各个国家自主处理。人权的促进和保障，主要依靠主权国家通过在法律、政治、经济、文化与社会等各个领域创造条件予以实现；在人权遭受侵犯的情况下，也主要依靠主权国家通过国内立法、司法、行政措施加以救济。国际人权文件承认主权国家有权根据本国安全的需要，通过法律对某些人权加以合理限制；国际人权公约规定的国际监督程序，未经一个国家的明示同意，对它不发生拘束力；在一国为某项国际人权公约当事国的情况下，也只有在用尽国内救济办法以后，有关国际人权机构才能处理有关该国侵犯人权申诉的程序。因此，人权的国际保护应当也只能以充分尊重国家主权为基础。从国内范围看，国家主权是实现人权的手段和保证；但从国际上看，国家主权又是该国人民人权的实际内容和集中体现。某些国家或国际组织超出国际人权保障的合理界限而侵犯某些国家的主权，就是侵犯了该国人民的根本利益，就是对该国人民人权的侵犯。
同国家主权原则一样，人权国际保护也是一项重要的国际法准则。按照《联合国宪章》和国际人权公约的规定以及联合国组织的有关决定，在某些特定情况下，联合国及其会员国对某些国家侵犯人权的行为，诸如侵略战争、种族灭绝、贩卖奴隶等等有权进行干预；对国际人权公约的缔约国故意违反公约的规定，不履行公约义务的行为，其他缔约国可按公约规定的程序加以追究。所有这些都不构成对一国国家主权的侵犯和对他国内政的干涉。
因此，我们既反对笼统地讲“人权高于主权”，也反对笼统地讲“主权高于人权”，因为这两种理论观念都不符合客观现实。我们强调，维护国家主权和加强人权国际保护，都是国际法的重要原则，两者是统一的，并不相互矛盾。如果一定要讲谁高谁低，那就应作具体分析。当人权问题属于一国国内管辖事项，国际社会与其他国家不应干预时，主权高于人权；当人权问题超出了一国管辖范围，国际社会或其他国家可以进行干预时，人权就高于主权。我们反对所谓的“人权无国界”，也不泛泛地讲“人权有国界”。因为实际情况是，在一般情况下，人权属于国内的管辖事项，它应当是有国界的；在特殊情况下，国际社会对某些国家严重侵犯人权的行为可以实行各种形式的制裁和干预，人权又是没有国界的。片面强调国家主权原则或片面强调人权的国际保护，都不符合世界人民的根本利益和共同愿望。
中国政府在理论上明确承认，有些人权问题国际社会是可以干预的。例如，国务院新闻办公室1991年发表的《中国的人权状况》白皮书就指出：“对于危及世界和平与安全的行为，诸如由殖民主义、种族主义和外国侵略、占领造成的粗暴侵犯人权的行为，以及种族隔离、种族歧视、灭绝种族、贩卖奴隶、国际恐怖组织侵犯人权的严重事件，国际社会都应进行干预和制止，实行人权的国际保护。”在实践上，新中国成立以来，中国政府已尽力参与了国际上各种人权的国际保护。
按照有关国际人权法的规定，国际社会可以和应当进行干预和制止的，并受到普遍关注和比较突出的人权问题有以下各类。
（1）殖民主义。根据1960年制定的《给予殖民地国家和人民独立宣言》，被压迫民族有反对殖民主义的民族自决权。该宣言第四项尤其具有重要意义，即要求制止对解放运动采取一切武装行动和镇压措施。在该实证主义指导下，联合国曾有力地推动了殖民地解放运动。中国是这一运动的坚强后盾。
（2）种族歧视与种族隔离。根据1963年通过的《联合国消除一切形式种族歧视宣言》及以后制定的《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止并惩治隔离罪行国际公约》等国际人权文书，联合国采取了各种有力措施包括制裁措施，维护种族与民族的平等权。其典型是对前南非种族主义政权的制裁。联合国安理会1960年3—4月首次介入南非问题，后来它的几乎所有机构，包括联合国大会、经社理事会及其下属的人权委员会、安理会、国际法院等，都参加了这一实践。中国不仅批准了上述反种族歧视与隔离的两公约，也积极参与了对前南非种族主义政权的制裁。
（3）外国侵略与占领。这首先是严重地、直接地违背了联合国维护人类和平与安全的根本宗旨和原则；同时也是对各国人民享有和平与安全权的严重侵害。《联合国宪章》第2条第4款规定：各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。《国际法原则宣言》重申了这项原则，并对其具体内容作了详细规定。《非洲人权与民权宪章》是明确将和平与安全权作为各民族与人民应当享有的一项人权的第一个国际文件。该宪章第23条规定：“一切民族有权享受国内和国际的和平与安全。”之后，联合国又专门通过了《各国人民享有和平权利宣言》，它“庄严宣布全球人民均在享受和平的神圣权利”，并明确规定“维护各国人民享有和平的权利和促进实现这种权利是每个国家的根本义务”。前伊拉克政权侵略科威特，严重侵犯了他国人民的和平与安全权，因而遭到联合国的制裁。中国政府对其绝大多数制裁措施都投了赞成票。
（4）国际恐怖。《国际法原则宣言》规定，各国有义务避免组织或鼓励组织非正规军或武装团队侵入他国领土，或在他国发动、煽动、协助或参加内争或恐怖活动，或默许在其本国境内从事此种活动。这方面最新最典型的事例，就是联合国对前阿富汗塔利班政权的制裁，中国政府对其中的大多数制裁措施也投了赞成票。
（5）人道主义灾难。由于内战或自然灾害等原因，而出现大规模逃离或大批难民或类似事件，不提供援助就会造成大批人死亡，这些人就有权享有国际一级的人道主义援助权。这种人道主义救援早已出现，而近些年来出现的“维和行动”也与此密切相关。中国已积极参与了诸如东帝汶、柬埔寨等国家的维和行动。
（6）大规模污染空气与海洋。全人类都有在一个良好自然环境下生活以保护其心身健康的权利。国际环境法作为国际法的一部分，一系列宣言和公约都肯定了这一权利。1972年《联合国人类环境宣言》规定：“依照联合国宪章和国际法原则，各国有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其它国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害。”1992年《里约环境与发展宣言》重申了这项原则。这一原则也得到了不少国际公约的确认，如《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》。由于大规模污染大气与海洋，其后果严重，而且受害者无国界之分，因而国际社会可以强行干预和制止。如著名的越境环境污染责任案件——特雷尔冶炼厂案在20世纪30年代即已发生并经国际仲裁法庭审理。
这里有两点必须注意。第一，国际集体人权中还有发展权等。但它们主要是属于需要通过各国合作以及国际组织采取“积极”的措施予以逐步实现的人权。第二，依据“武装冲突法”的有关规定，可以也应当惩罚战争罪犯和对犯有严重违反国际人道主义法行为的人追究他们个人的刑事责任。这同追究主权国家的责任是有区别的。这是国际法特别是武装冲突法的重大发展。