二 中华人民共和国成立后城乡二元体制的形成与影响

新中国在确立重工业优先发展战略之时，尽管国民经济已得到全面恢复和初步增长，但农业仍在经济结构中占据主体地位，单家独户经营、劳动密集型的小农经济形式仍是农业经营的主要方式。重工业作为资本密集型产业，对劳动力的吸纳能力有限，但对资金的需求量很大，这就与中国劳动力丰裕、资本稀缺的资源禀赋特点产生了矛盾，必须通过汲取农业剩余为重工业提供资本积累，并且尽量减少公共服务供给方面的财政支出。在此背景下，为最大程度汲取农业剩余，同时为避免重工业发展过程中农村劳动力转移对城市造成压力，政府实施了一整套包括户籍制度、统购统销制度、人民公社制度及由此衍生的就业制度和公共服务供给制度等在内的城市偏向制度体系，造成了城乡之间在经济以及社会领域的严重分割状态。在集体化生产和统购统销的制度约束，以及以农支工的工业化导向下，乡村社会陷入了长时间低度分化的共同贫困状态。基于严格的户籍管理制度的城乡分治形成了影响深远的城乡二元体制。这种体制的强大汲取能力，使中国在一个较短时期内，有效地组织动员了国家工业化所需的巨大投入，很快建立了我国的现代工业基础体系。但二元结构带来的问题同样突出，在重工业化和低城镇化的畸形体系里，工业总在内部循环，需要依赖“三农”不断“输血”。结果工业和城市越是扩大，“三农”负担反而越重。

一是生产要素配置偏向非农部门，农业生产效率持续低下。在快速工业化，尤其是注重重工业的发展理念下，生产要素大量投向非农部门。农业领域的财政投入十分有限，基础设施主要依靠各地组织社员义务出工自行建设。农产品的统购统销从农村汲取了大量经济剩余，进一步造成农业发展资金匮乏，难以通过积累改进生产方式，提高生产效率。户籍制度严格限制农村劳动力到城市就业，使日益增多的农村剩余劳动力被迫束缚在有限的耕地之上；此外，人民公社制度抑制了广大农民的生产积极性和自主性。在此背景下，农业部门生产要素配置效率低下，农业生产力发展水平提升缓慢，城乡部门的比较劳动生产率存在很大差距，农民收入和消费水平落后于城市居民，从而形成了严重的城乡二元经济结构问题。

二是城乡流动渠道几近关闭，收入单一导致农民贫困化。1958年1月全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。以户籍制度为基础的城乡壁垒，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。农村劳动力进入城市就业的渠道受到严格限制，不仅让农民基本丧失了城市平等就业权，更因为农村劳动力在城乡之间流动的自由被抑制，不仅影响了农业和农村发展水平的提升，而且阻碍了整体经济社会发展。在长期的城乡封闭状态下，农民被紧紧地束缚在农村里，又被进一步束缚在农业上，很少有进入城市工作的机会。在农村与农业严格绑定的计划经济体制下，丰富的劳动力资源长时间在有限的土地上耕植，副业生产也被严格约束，在单一的务农之外，农民缺乏有效的增收渠道，甚至温饱问题也长时间没有得到解决。农民普遍贫困化的一大后果是社会消费能力难以提高，对工业生产形成不了刺激带动，城乡不协调愈发严重。

三是基层财政投入十分有限，农村公共服务水平长期落后。以户籍制度为基础，农村和城市的公共服务投入形成了巨大反差。政府依托公有制企事业单位，为城市居民构建了一整套包括教育、医疗卫生、社会保险、就业、住宅等制度在内的公共服务供给体制，公共服务供给成本主要由政府财政和公有制企业承担；在农村，公共服务由公社、生产大队、生产队实行“制度外筹资”和“制度外供给”，政府财政在农村公共服务供给中发挥的作用不大，公共服务供给体系不尽完善。以医疗为例，公费医疗不仅使非农人口没有后顾之忧，而且造成了巨大浪费。而农村人口不仅没有公费医疗，更没有钱去看病，往往只能是“小病扛，大病躺”。在此背景下，城乡居民所能享受的公共服务水平存在较大差距，由此形成了严重的城乡二元社会结构问题。市民和农民之间存在一条不可逾越的鸿沟，二者分别被纳入不同的制度和体制之中。这就从根本上使工人和农民、城市人和农村人具有不同身份地位的不可转换性，不仅划分而且固定起工人和农民、城市人和农村人之间的社会地位的差别。工人和城市人是“一等公民”，农民和农村人是“二等公民”。