环境保护立法体系探讨
马骧聪[1]
一 必须尽快建立我国的环境保护立法体系
为了在社会主义现代化建设中保护和改善环境，保障人民健康，促进经济建设，造福子孙后代，国家正在采取各种有力的措施。其中，制定环境保护法规，加强环境保护领域的社会主义法制占有重要地位，这是法律的特性和作用决定的。法律是国家制定或认可的，以国家意志的形式表现出来的统治阶级意志，它以国家的强制力为后盾，保证所有的人一体遵循，具有普遍的约束力。因此，它是统治阶级用来管理国家和社会生活、调整各种社会关系、维护统治阶级利益的有力工具。我国是社会主义国家，法律是我国工人阶级和广大人民意志的体现，是保证社会主义现代化建设顺利进行、维护广大人民利益和整个国家利益的有力工具。新中国成立以来正反两方面的经验告诉我们：不加强社会主义法制，就不可能顺利地建设社会主义。我国环境保护工作的实践也证明：不制定完备的环境保护立法，不加强环境保护领域的法制，就不可能达到保护和改善环境、保护人民健康、促进经济发展的目的。
全国人民代表大会常务委员会1979年通过和公布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》和《中华人民共和国森林法（试行）》，是国家在环境保护领域加强社会主义法制的重大步骤，它们正在对我国的环境保护工作发挥着积极的推动和保证作用。
《中华人民共和国环境保护法（试行）》是一项综合性的环境保护法律文件。它从全局出发，对环境保护的方针、原则、保护对象，保护自然环境和防治污染的基本要求，环境管理机构，科学研究和宣传教育，奖励和惩罚等重大问题，作了相当广泛和全面的规定。但是，由于它是环境保护方面的一个基本法或母法，因而它没有，也不可能对环境保护领域的各种问题都作出详细具体的规定。所以，一方面要继续广泛深入地宣传并严格地执行这项法律，坚决按照它的规定、原则和精神办事，抵制和反对借口它不够具体而不愿执行的一切错误倾向；另一方面要加快环境保护立法步伐，尽快制定出各种具体的环境保护法规。我们要在环境保护领域真正实行法治，就必须建立比较完整的环境保护立法体系，对人们在生产和其他社会活动中产生的与保护环境、开发利用自然资源、防治污染和其他公害有关的各种社会关系加以科学地调整，在各个有关环节建立必要的规章制度，使得对于一切问题的处理都有章可循、有法可依，并进而做到有法必依、执法必严、违法必究。
环境保护立法，在世界各国的立法体系中，也是一个新兴的立法部门。它是20世纪60年代以来，随着许多国家的环境问题日益尖锐化，为了适应国家加强环境保护工作的需要而迅速发展起来的。目前，大多数国家的环境保护立法还没有形成体系。但是，在一部分经济比较发达、环境保护立法工作进行较早的国家，已经建立起比较完整的环境保护立法体系，并成为国家整个立法体系的一个重要组成部分。
从已经建立起环境保护立法体系的各国的情况来看，由于其社会制度、经济发展水平和法律传统的不同，各有自己的特点。但综合起来看，完整的环境保护立法体系应包括下面几个组成部分。
（1）宪法关于环境保护的规定；
（2）综合性的环境保护法；
（3）按保护对象（土地、水、大气、森林、自然保护区等）和防治对象（废水、废气、废渣、噪声、有毒物质等）制定的各种专门性环境保护单行法规，以及其他单行环境保护法规；
（4）各种环境质量标准和污染物排放标准；
（5）经济法、刑法、民法、诉讼法、行政法等其他法律法规中关于环境保护的规范。
这些环境保护立法文件和法律规范，组成了一个统一的、完整的环境保护立法体系，从各个不同方面、不同角度和不同级别上，对涉及环境保护的各种社会关系加以法律调整。规定机关、团体、企业、事业单位和公民，在保护环境方面的行为准则；规定环境保护管理机构及其职责；规定违反环境保护法规的法律责任以及追究责任、处理纠纷的程序。
这些环境保护法规和规范，从立法者即制定法规的机关来说，有国家立法机关制定的法律、法令，国家行政管理机关发布的行政管理法规和地方各级权力机关颁发的地方性法规。有的资本主义国家，还有所谓法官制定的法规，即判例法。
从法律的适用范围来说，有适用于全国的全国性法规，有适用于某一地区的地方性法规和适用于某一部门的部门性规范文件。在联邦制国家，有适用于全联邦的法规和适用于加入联邦的邦、州、共和国或加盟共和国的法规。
从法律调整的对象和范围来说，在环境保护立法体系里，包括综合性的和专门性的单行环境保护法规，以及其他立法部门中所包含的有关环境保护的规范。
从保护的对象来说，环境保护立法体系包括关于保护土地、矿藏、水、野生动植物、城市等各种自然的和人工创造的环境客体的法规。
二 关于建立我国环境保护立法体系的几点建议
从我国环境保护工作的需要和实际可能出发，为尽快建立我国的环境保护立法体系，需要进行下列各项工作。
（一）应当由全国人民代表大会正式通过《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国森林法》
这两项法律是由全国人大常委会于1979年“原则通过”并颁布“试行”的，而这只能是一种临时的过渡性办法。试行应该有个期限，而且不应太长。我们应及时总结这两项法律试行的经验，对它们加以修改、补充和完善，尽早由全国人民代表大会正式通过，公布施行。
从实质来说，这两项法律以及关于保护环境的一些其他重要法律，应当由全国人民代表大会通过，赋予它们最高的法律效力和权威。因为保护环境和自然资源，确实是一项具有迫切现实意义和长远意义的战略性任务，关系到国家、人民和子孙后代的根本利益，不能不予重视。那种认为只有刑法、民法、诉讼法、婚姻法等传统的法律是大法，而环境保护法不是大法和不太重要的观点，是与现实生活的客观需要不相符的，是不利于社会主义现代化建设的，也是不符合当今世界各国立法的发展趋势的。
（二）加紧拟定各种专门性的环境保护单行法规，由相应的国家权力机关和行政机关通过并颁布施行
由于环境污染和生态失调严重，为了防治污染、保护和改善环境，制定各种专门性的环境保护单行法规，自20世纪50年代以来，成了迫切的客观需要和各国的普遍做法。其中主要的和大量的，是按保护客体和防治对象制定的各种单行法规。
土地、矿藏、水、大气、森林是最重要、最基本的环境因素，它们对于人的生存和社会经济的发展具有十分重要的意义。所以，对于这些自然客体的保护和合理利用，各国都由国家立法机关制定法律。我们除了应当对森林法加以完善，由全国人民代表大会正式通过外，还应当抓紧土地法、矿藏法、水资源利用和保护法、大气保护法的起草工作，争取早日由全国人民代表大会通过。
由于科学技术的发展，人口的增长以及人类对食品、矿藏等各种资源需要量的大大增加，海洋对人类的作用日益提高。所以，合理开发利用海洋和保护海洋，成了十分重要的问题。我国是一个有很长海岸线和广大海域的大国，开发和保护海域，对于我国具有十分重要的意义。另外，野生动植物的保护、噪声和振动的控制、有毒化学品的管理，也都是很重要的问题。在国外，一般是由国家立法机关制定相应的法律。
但是，目前我国正在进行全面的法制建设，全国人民代表大会的立法任务十分繁重。关于矿藏的开发和保护、大气的保护、海洋的开发和保护，可以先由全国人民代表大会常务委员会制定法令。国务院可根据已经制定和即将制定的法律、法令，通过其他环境保护条例、规定和实施细则，如自然保护区条例、基本建设环境保护管理条例等。国务院各有关部门可以并应该根据法律、法令和国务院的决议，在自己的职权范围内，制定关于保护环境的各种具体规定和条例。
（三）继续制定各种环境质量标准和污染物排放标准
自然界和它的各个组成部分，对人类活动所给予它的影响有一定的适应能力，对各种污染物有一定的自净能力，也就是说自然环境在物质和能量的变换过程中有一定的自我调节能力。为了保护环境，国家需要科学地规定出环境质量标准，如大气质量标准、水质标准、噪声标准等。为了达到环境质量标准，还需要控制各种污染物的排放量和浓度，即规定污染物的排放标准。这些质量标准和排放标准，都是环境保护立法体系的重要组成部分。
国务院有关部门已经公布了《生活饮用水卫生标准》、《工业企业设计卫生标准》、《工业“三废”排放试行标准》、《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《工业企业噪声卫生标准》等标准。目前，一方面要继续努力，尽早制定出各种必要的国家一级的环境质量标准和排放标准；另一方面要由地方各级人民政府根据本地的实际情况，因地制宜地制定出自己的地方标准。
（四）经济法、行政法、民法、诉讼法、刑法等法律法规，应当包含必要的环境保护规范
人类的环境保护活动涉及国家和社会生活的许多领域，由环境保护活动而产生的社会关系是多方面的，往往是与其他社会关系交织在一起的。所以，对这些关系，除了要制定各种专门的环境保护法进行调整外，还要有别的立法部门中的规范对它们进行调整。也就是说，在别的立法部门中应包含某些环境保护法律规范。
特别是经济立法。物质财富的生产是人类最主要的社会活动，而环境问题主要是生产活动带来的，从根本上说，环境保护是国民经济的一部分。所以，环境保护立法与经济立法的关系十分密切。在没有制定专门的环境保护法规时，有关环境保护的法律规范多数包含在各种经济法规中，如土地法、森林法、水法等，以及有关工业、农业、交通运输等法规。
当前，我们正在制定民法和关于国民经济计划、银行、税收、企业、人民公社、交通运输、贸易等的法规。在制定这些法规时，应充分地考虑环境保护问题，从各个不同角度作出相应的规定，使经济法规符合生态规律，把发展经济的利益同保护环境的利益结合起来，在经济领域的各个方面保证实现保护环境的目的。
行政法是调整国家行政管理领域的社会关系的，环境管理也是国家行政管理的一部分。因此，有关的行政法规应当对各级人民政府在环境保护方面的职责、专门的环境管理机构及其职责、环境保护方面的行政违法行为的责任及其审理程序等问题，作出相应的规定。
刑法应对环境保护领域的犯罪行为及其惩罚措施作出规定。环境的污染和破坏对社会的危害性，已越来越被人们所认识。因此，近年来，许多国家都在这方面作了明确的规定，并加重惩罚。《中华人民共和国环境保护法（试行）》第32条第2款，原则规定了对严重污染和破坏环境的行为要追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》在这方面也作了一些规定。但是，对于许多问题，目前还没有明确的法律规定。我们需要进行深入的调查研究，总结经验，从实际需要出发，或者对刑法加以补充，或者在有关的环境保护法律法令里作出明确、具体的相应规定。
各种诉讼程序法应当对审理环境案件和处理环境纠纷的程序问题作出相应的规定。
（五）制定各种地方性的环境保护法规
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规（见第6条和第27条）；县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会，可以讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项（见第7条和第28条）；县级以上的地方各级人民政府，可以在自己的职权范围内，规定行政措施，发布决议和命令（见第35条）。这些规定对于环境保护工作具有特别重要的意义。
环境保护工作是一项全民性的工作，需要发挥地方上的积极性。环境保护受各地的自然条件和社会条件影响很大，特别需要因地制宜地对待。我国是个幅员辽阔的大国，各地的自然环境条件差别很大，经济和生产力的发展水平又不相同。因此，由各省、自治区、直辖市的权力机关和地方各级人民政府，根据本地区的情况和需要，制定相应的地方性环境保护法规，发布相应的决议和命令，规定各种行政措施是完全必要的、适宜的。目前，有些地方已经开始这样办，陆续制定了排污收费办法等规定和条例，收到了良好的效果。这样做的好处很多：一是可以充分调动地方在环境保护工作中的积极性和主动性；二是有利于更好地因地制宜地解决环境保护问题；三是可以促进尽快地建立我国的环境保护立法体系，加强法制。
（六）充实我国宪法关于环境保护的规定
1978年通过的我国《宪法》，在第1章“总纲”第11条里规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这项规定为我国的环境保护工作奠定了宪法基础。但是与世界许多国家的宪法相比，我国宪法的上述规定还是比较简单的。
随着环境污染和生态破坏的日益严重及其对人民生命财产、国民经济的危害日益严重，人们更清楚地认识到保护环境和自然资源是一个关系到广大人民利益和整个国家命运的战略性问题。因此，不少国家把保护环境和自然资源写入了宪法，把国家和社会的环境保护活动提到了宪法保证的高度。
最先把环境保护问题写入宪法的是瑞士联邦。它远在1874年公布的宪法中就对保护森林、管理山川、保护禽兽和鸟类、筑堤、渔猎等问题作了规定。1908年补充了关于合理利用水力的规定。1953年补充了关于保护地面水和地下水免受污染的规定。1957年增加了关于防护原子辐射的条款。1974年进一步对各州和联邦在保护自然与风景方面的职权划分作了补充规定。
据不完全统计，目前在宪法里对环境保护问题作了规定的国家，除我国外，还有21个。虽然各国的规定不尽相同，但多数国家都在关于国家的社会制度和经济制度部分明确宣布：保护环境是国家的根本政策和重要任务，是国家机关、企业、组织、团体和公民的职责。例如，巴拿马1972年颁布的宪法规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极保护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责。”1974年南斯拉夫颁布的宪法明确规定：“劳动者和公民、联合劳动组织、社会政治共同体、地方共同体，其他自治组织和共同体，有权利和义务为保护和发展人的环境中自然的和人工创造的有价值的东西保证条件，防止和消除由于空气、土壤、水流、水道和海洋的污染，由于噪声和其他方式对这些有价值的东西造成威胁或者使人的生命和健康受到危害的有害后果。”同时，多数国家都在关于公民基本权利、自由和义务的部分明确规定：在清洁适宜的环境中生活是公民的权利，保护环境是公民的义务。
为了确保在现代化建设的过程中保护和改善环境，从环境保护是国家的一项战略性任务出发，在宪法中把有关环境保护的条款加以充实，规定得更明确、具体、深刻一些，提得更高一些，是完全必要的。
全面开展环境保护立法工作，制定各种环境保护法规，建立我国的环境保护立法体系，是一项十分复杂和艰巨的工作。马克思曾经指出，立法者“不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。[2]这就是说，我们的环境保护立法必须既反映客观的自然发展规律，又反映社会主义社会的客观经济发展规律，把发展生产的经济利益和保护环境的生态利益协调起来。只有这样的环境保护立法，才能形成清洁适宜的生活和劳动环境，维持生态平衡，保护人民健康，促进经济发展。这就要求我们在立法过程中，用科学的态度进行深入调查研究，利用环境科学，包括法律科学各个分支部门的成果，吸取外国的有益经验，充分发扬民主，利用各种方式吸收社会各界人士和广大人民群众参与到环境保护立法工作中。这样，我们就可以在党的领导下，用人民的智慧和各有关学科的知识，较快地建立起符合我国实际情况和实际需要的、具有中国特色的环境保护立法体系。
（本文原载于《中国环境科学》1981年创刊号）
[1]马骧聪，中国社会科学院法学研究所特聘研究员，曾先后担任法学所编译室副主任、经济法研究室副主任、主任和商法经济法研究室主任等职。
[2]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，第183页。