R.4 建章立制 攻坚克难：连云港市事业单位人事管理改革实践
王传群 赵璇[1]
近年来，我市以认真贯彻落实《事业单位人事管理条例》为主线，坚持规范创新并举，进一步完善岗位管理、人员聘用和公开招聘三项基本制度，着力转换用人机制，不断完善政策措施，努力提升我市事业单位人事管理工作规范化、法制化、科学化水平。
一 狠抓制度建设，促进事业单位人事管理规范化
始终把制度建设摆在突出位置，通过完善三项基本制度，让事业单位人事管理有章可循。
（一）推进岗位管理制度全面入轨
为进一步规范我市事业单位岗位管理工作，根据中共中央办公厅《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》及省委办公厅、省政府办公厅关于印发《江苏省事业单位岗位设置管理实施意见》精神，我市印发了《连云港市事业单位岗位设置管理实施意见》等文件，制定了具体操作规范，推动岗位管理制度全面入轨运行。我市的岗位管理工作从2009年年底开始实施，按照“先入轨后完善，由易到难，循序渐进”的原则，经过宣传动员、调查摸底、学习培训、试点探索、全面实施、总结验收等几个阶段，截至2012年初已全面建立事业单位岗位管理制度，初步实现了事业单位人员由身份管理向岗位管理的转变、由行政任用向平等人事主体转变、由固定用人向合同用人转变。
如果没有后期的跟踪推进，那么岗位管理也就成为一句空话。在后续管理过程中，我们主要抓住以下三个工作要点。
一是严格把控岗位设置结构比例。在首次设岗完成后，发生事业单位合并、分立或增减机构编制，或按照业务发展和实际情况为完成工作任务需要变更岗位设置的，人社部门在审核岗位设置变更方案时，严格把控专业技术高级、中级结构比例，对于首次设立高级专业技术岗位比例超过15%的单位，不再增设高级岗位；对于新成立需要进行岗位设置的单位，坚持因事设岗、按需设岗，结合事业单位所承担的社会公益职责，科学合理设置并确定岗位类别、岗位等级和各类岗位的结构比例，专业技术高级、中级、初级之间的结构比例严格按照1∶4∶5设置。通过逐步收紧，使全市专业技术高级、中级、初级之间的结构比例逐步过渡到国家规定的比例结构。
二是以岗位为核心开展公开招聘工作。事业单位的增员计划要在有空编空岗的情况下申报，且与本单位岗位设置管理工作相结合，符合单位岗位设置实施方案的要求。公开招聘方案中写明招聘岗位的类别、岗位名称和级别，按照岗位说明书中明确的岗位职责和任职条件制定公开招聘的具体条件。
三是利用信息平台规范岗位管理。在拟定单位主体岗位和各岗位等级比例时，通过我局自主开发的信息平台有效配置资源，把事业单位的公益服务职能、行业指导意见、人员实际编配情况和单位未来发展有机结合起来统筹考虑。利用信息平台的统计、分析功能，科学设置岗位，规范聘后管理。例如岗位变动业务，系统自动判断是否有空岗，在有空岗的前提下，首先由事业单位发起申报，经主管部门审批，进入事管处审批流程，事管处审批通过，自动流入工资处审批流程，实现了岗位变动聘用审核备案与工资审核的联动机制，从而真正实现“打破身份”和“能上能下”的岗位管理新机制。
（二）推进人员聘用制度落到实处
充分发挥人员聘用制度在人事管理中的基础性作用，落实聘用制度的管理功能，逐步建立以合同管理为主要内容的用人新机制。要求除了按照干部人事管理权限由上级部门任命的单位主要负责人之外，凡与事业单位建立人事关系的工作人员，均须与本单位签订聘用合同。开展聘用合同制度落实情况专项检查，重点检查合同签订、合同内容、合同管理等，指导事业单位规范签订聘用合同，目前我市事业单位工作人员聘用合同签订率已达99.8%以上，初步建立了聘用合同动态管理机制。单位新进人员或进行岗位变更的工作人员，事业单位必须及时与其签订或变更聘用合同。事业单位工作人员的招录、晋升、考核、辞职辞退均以聘用合同为依据。事业单位未按规定与受聘人员签订聘用合同并经审核备案的，人社部门不予确认岗位等级，不予核定工资标准。目前，我市事业单位已经基本形成了合同用人、合同管人的理念，实现了人员聘用向契约化、法制化的转变。
（三）推进公开招聘制度不断完善
事业单位公开招聘工作环节多、参与人员多、社会影响面广，必须通过制度加以规范。
一是完善公开制度。公开公平公正是事业单位招聘工作的生命线，我市通过完善公开制度，让“过程暴露在阳光下”，在公开中实现公平公正。凡与招聘岗位和人员直接关联的信息，只要不涉及个人隐私的，能公开的全部公开。全市市直及所有县（区）各级各类事业单位公开招聘方案必须经过市公开招聘综合管理部门的核准，在门户网站上面向社会公开；招聘过程中，所有政策咨询和投诉举报电话面向社会公开；拟聘用人员的信息（包括招聘单位、岗位名称、拟聘用人员姓名、现工作或学习单位、招聘考试的各项成绩、总成绩、排名等）面向社会公开。
二是完善交流监督制度。探索面试评委异地交流机制，自2012年起我市直属事业单位统一招聘面试，100%实现异地交流。完善面试工作监督机制，面试前评委集中封闭管理，面试当天评委考生、工作人员随机抽签确定面试考场，遏制了串联、托请现象的发生，赢得了考生及家长的认可。
三是完善巡视制度。加大公开招聘工作监督检查的力度，做到主动督查、举报必查、违规必究，保证公开招聘工作的有序、健康开展。巡视制度在全市各级各类事业单位得到了全面落实，实现了全覆盖。
二 大力改革创新，激发事业单位人事管理新活力
坚持以创新为动力，以改革促发展。在法规政策制度框架内，不断创新事业单位人事管理、公开招聘方式方法，用改革创新激发事业单位动力、活力，促进社会事业蓬勃发展。
（一）合力建成综合管理平台
事业单位人事管理涉及多部门，我市人社部门主动牵头，加强与相关部门沟通协调，对组织、编制、财政等部门各自独立的业务管理软件进行统筹整合，建立“以人事管理为核心，实现信息共享、业务协同”的连云港市机关事业单位综合管理信息系统。通过业务整合、功能拓展和流程优化再造，实现跨业务、跨地区、跨层级、跨部门信息共享和业务协同，建设一个平台一体化、数据一体化、业务一体化、服务一体化的信息管理平台，全面提升事业单位人事管理的业务经办能力、行政监管能力和服务基层单位水平。通过简化审批手续、消减重叠业务和再造业务流程，实现业务协同联动和网上全程办理，实现信息管理平台远程申报、在线审核、实时反馈、全程监督、资源共享。目前，所有的事业业务，包括公开招聘调入审批、岗位使用审批、事业增员计划审批、解除聘用合同审批等，都通过信息平台完成。
（二）积极创新岗位设置方式
在深入研究公立医院管理体制改革的基础上，人社部门与编制部门共同发文，创新公立医院编制备案管理，根据编制部门核定的公立医院人员总额（包含事业编制和备案制人员），重新核定岗位总量。按照卫生系统行业指导意见规定的结构比例，重新核定公立医院专业技术高、中、初岗位数量，在很大程度上缓解了公立医院高级岗位的聘用压力，满足了公立医院吸引人才、引进人才、留住人才的需求，有利于医院高层次人才的培养和稳定，从而促进我市医疗卫生事业的发展。
（三）提升公开招聘工作质量
事业单位人员招聘是公众广泛关注的社会热点问题，在严格执行上级规定的基础上，不断探索符合我市发展需要的公开招聘办法。
一是提高公开招聘公正性。坚持招聘过程全公开，招聘公告、笔试成绩、面试名单、体检结果、拟聘人员名单等全部在人事考试网站公示，主动邀请人大代表、政协委员、行风监督员、考生家长代表巡视监督，有效避免定向招聘、萝卜招聘等违规违纪问题的发生。重点抓好面试过程组织，精心制定工作方案，细化操作流程，明确责任分工；抓好面试现场监管，针对纪检监察部门退出面试具体监督工作的情况，选派组织人社部门经验丰富的中层干部担任核分员，全面掌控面试现场。实现了招聘工作的“零差错”和“零投诉”，赢得了组织的信赖、考生的信服和公众的信任。
二是提高公开招聘科学性。针对事业单位情况复杂、特点不同的实际情况，整合部分卫计、教育专业技术岗位，实行分行业统一笔试，依托卫计系统、教育系统的行业优势，提升了专业笔试试卷的命题质量。为提高新招聘人员适岗性，增加了实践测试环节，注重实际业务能力的考察；加强面试评委队伍建设，2012年在省内率先开展事业单位专业面试评委培训，2014年组织部分高级职称人员参加培训，2016年为了进一步加强我市教育、卫生专业面试评委队伍建设，专题举办教育、卫生事业单位公开招聘面试评委培训班。组建教育、卫生、文化等行业评委专家库，为专业化面试提供人才支撑；开发面试评委网上学习交流软件，在市局网站开展业务培训，定期组织考核，增强评委的纪律意识和业务能力。
三是提高公开招聘高效性。按照因岗聘用、从严控制、合理安排的原则确定需求，在编制限额内有岗位空缺的情况下编报下年度事业单位公开招聘增员计划。在招聘计划申报环节，人工编报烦琐复杂、费时费力而且易出差错。应用信息平台后，机构编制部门负责审核空编情况，人社部门负责审核空岗情况，同时根据空编空岗及人员结构综合审批招聘计划。用人单位的招聘方案与信息平台内本单位岗位设置信息相关联，平台能够迅速根据岗位信息确定招聘岗位的类别、岗位名称和级别，再依据岗位说明书制定公开招聘的具体条件，大幅提高了招聘工作的效率。
三 增强攻坚意识，解决事业单位人事管理老大难
事业单位人事管理的目的在于最大化事业单位工作人员的效能，促进社会公益事业的发展。然而事业单位人事管理在不断规范的过程中会遇到种种难题，怎样破解难题，打破桎梏，真正激发事业单位工作人员的工作热情，服务事业单位的发展，是我们需要不断探索的问题。
（一）缓解岗位设置与聘用的矛盾
岗位设置与聘用是事业单位管理中存在的普遍矛盾，我市在工作中采取以下措施予以缓解。
一是钝化首次设岗带来的矛盾。首次设岗时期是岗位管理制度入轨阶段，在制度推进期，我市实施了许多“优惠”政策。首次岗位设置和岗位聘用时，如现有在编人员结构比例超过核准的岗位结构比例，可先超比例聘用，并通过自然减员、交流、低聘或解聘等办法，逐步达到规定的结构比例。首次岗位聘用时，超过核准比例的专业技术人员，进入相应层次专业技术岗位的最低等级。对少数超比例严重的单位，为避免现有人员结构的不合理影响人才的成长，可采取“退二进一”的办法进行调整。
二是对全基层全科医生予以倾斜。根据省人力资源和社会保障厅、省卫生和计划生育委员会《关于进一步改革完善基层卫生专业技术人员职称评审工作的实施意见》精神，全科医学专业高级职称聘用，单位有相应岗位空缺的，按照规定组织聘用；暂没有岗位空缺的，可先行超岗位聘用，待岗位空缺时优先将全科医生纳入岗位管理。
三是对乡村教师予以倾斜。根据省人力资源社会保障厅、省教育厅《关于印发全省乡村教师职称评审政策若干意见的通知》精神，在乡村学校连续任教满30年，且申报当年年底距离法定退休年龄不满5年的，取得一级教师（讲师）专业技术资格。没有岗位空缺的，可将取得一级教师（讲师）专业技术资格人员原聘岗位调整设置为专业技术十级岗位，并安排聘用，该人员退出后该岗位再行调整复原；乡村教师高级职称聘用，单位有相应岗位空缺的，按照规定组织聘用；没有岗位空缺的，可分别按人社部门核准的正高级、副高级专业技术岗位数量的20%超岗位评聘。
（二）破解基层单位招人难、留人难的现状
基层单位由于地理位置、发展空间等原因，普遍存在招人难、留人难的问题，我市积极探索破解办法。
一是政策倾斜，服务基层。对于基层卫生医疗机构，如各县区的乡镇卫生院，根据实际报名情况降低开考比例，对连续两次公开招聘未达开考比例而取消招聘计划的岗位，经市组织、人社部门核准后，由组织人事、纪检监察和行业专家组成评委组，赴高校公开招聘本科以上应届毕业生。当场签约后，规定五年的最低服务期限。
二是放宽条件，广开“才”路。本科及以上学历严禁限制户籍，专科学历放宽为连云港市户籍；除教育、卫生等专业技术性较强的岗位外，不得限制学习形式（全日制、非全日制）；按照专业大类设置招聘专业条件，个别专业性较强的岗位，原则上设置4个以上具体专业。
三是拓宽渠道，结对帮扶。每年由市人才服务中心牵头，组成连云港市招聘团，赴各大高校积极宣讲，介绍我市人才优惠政策。对于紧缺的专业，如引航站引航员岗位，采取直接考核的招聘方式。针对乡镇卫生院人员紧缺的现状，部分县区与徐州医学院、潍坊医学院和济宁医学院等高校建立良性互动，结对帮扶，积极为我市推荐优秀毕业生。
四是重点培养，感情留人。对于扎根基层的人员，优先安排业务进修、骨干培训学习。如灌南县第一人民医院招聘的2015年临床类毕业生全部选送至连云港市第一人民医院（国家级住院医师规范化培训基地）培训；部分县区卫生系统对到乡镇卫生院工作的本科毕业生每月补助500元生活补贴，对硕士研究生每月发放相应事业单位档案工资一倍的生活补贴，对博士研究生每月发放相应事业单位档案工资两倍的生活补贴。
（三）重拳整治“吃空饷”顽疾
针对“吃空饷”这一顽疾，我市在国家和省布置之前，即以信息平台为抓手，多部门联动，开展专项治理工作。
一是超前开展谋划。2015年8月，我市就“吃空饷”问题进行了专题调研，梳理出16种“吃空饷”情形，找准了5个方面的主要原因，制定了治理方案。国家和省对此项工作部署后，我市又及时进行了调整。主要从队伍建设、工作机制和技术手段等方面进行充分准备，信息平台发挥了跨部门信息共享、业务协同的功能，在关键时刻发挥了作用，为专项治理提供了高质量的信息源。
二是健全治理机构。联合组织、纪检、编制、财政、审计等部门共同开展治理工作，并明确责任分工，形成工作合力。6部门分别设立了专项治理监管举报电话，通过当地主流媒体和组织人社部门门户网站面向社会公布，广泛接受社会监督和投诉。
三是严格检查督办。6部门抽调专门工作人员，组成10个工作组，检查了各单位编制和人员配备情况，年度财政预算和核拨人头经费情况，工资统发和养老保险、医疗保险征缴等情况，对有具体举报线索、社会反映强烈的12个问题进行了督办，对工作迟缓的县区进行了全市通报。对于清查出的“吃空饷”人员，6部门持续跟踪推进，确保问题全部处理到位。之后，我市及时建立了治理“吃空饷”的长效机制，并对信息系统进行更新完善，设置到龄退休预警功能，对到龄应办理退休手续的，系统自动报警，次月仍不办理的，财政工资自动停发，办理手续后多退少补，有效地杜绝“吃空饷”问题的回潮反弹。
[1] 王传群、赵璇，连云港市人力资源和社会保障局。