第三节 政治导向凸显的背景：体系与国家
欧共体于20世纪90年代调整发展援助政策，提出人权、民主、法治和良治等政治条件，受到自身、非洲以及体系等多方面因素的影响。
一 体系层面：第三波民主化浪潮与国际格局变化
国际大环境在20世纪70～80年代正值冷战，全球的政治制度形态却悄然发生了巨大的变革，即第三波民主化浪潮。该民主浪潮的结果是东欧社会主义发生剧变，苏联解体。两极格局的国际政治体系迅速坍塌。以美国为首的西方资本主义成为胜利的一方，其宣扬的西方价值观在全球大行其道。这样的历史背景和变化为欧盟调整援助政策提供了外部条件。
（一）第三波民主化浪潮及其影响
第三波民主化肇始于1974年4月25日葡萄牙发生的康乃馨革命，该国持续35年的独裁统治被推翻。在之后的15年中，欧洲、亚洲和拉美大约有30个国家推翻威权统治，建立起西方民主制度。
这股民主化浪潮在葡萄牙兴起后，首先影响了希腊。接着，在20世纪70年代末迅速蔓延到拉美大陆，厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚、阿根廷、乌拉圭、巴西、洪都拉斯、萨尔瓦多和危地马拉先后进行了民主改革，推翻军政权、召开制宪会议，进行民主选举。之后亚洲也陆续爆发民主运动，1977年，印度成为全球最大的民主国家。80年代，土耳其、菲律宾、韩国和巴基斯坦陆续结束威权或军人政治，走向民主。80年代末，苏联解体使大部分的社会主义国家纷纷放弃社会主义制度和体制，转向多党代议制的民主制度，这些国家包括匈牙利、波兰、波罗的海三国、民主德国、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚和蒙古国。这一波民主化浪潮终于在这一时期达到高潮，出现多个大洲、多个国家同时发生民主化运动。“据自由之家统计，1973年，世界上有32%的人口生活在自由国家；1976年，因为印度实行紧急状态，这一数字下降到不足20%；到1990年，相比之下，有接近39%的人类生活在自由社会。”[36]
第三波民主浪潮的出现具有深刻的背景。第一，二战中以西方为首的盟国获得胜利，从某种程度上普及了西式民主话语与观念。20世纪70年代，一些国家领导人在国家治理中效率降低，政权合法性受到挑战。第二，20世纪60年代，全球经济的快速增长推动一些国家中产阶级的壮大。第三，国际主要行为体政策的变化。美国从1974年起开始致力于推动他国的人权的保护和民主发展。欧共体则开始扩大成员国范围，其中提出新入成员国必须是民主国家。苏联在20世纪80年代也因为戈尔巴乔夫的改革促使西方民主观念在东方阵营发展。第四，在此浪潮下，一些发展中国家结束威权统治，进行民主改革，并不断巩固西方民主制度的过程吸引了周围国家的效仿，使这一波民主化形成浪潮，达到顶峰。
西方民主价值观的传播促进了世界范围内的民主化进程，民主化的巩固加速了西方价值观的传播。欧共体成员国全部是西方民主制国家，通过民主制度有效制约国家行为，也成为平衡国家发展和保障公民权利的有效手段。第三波民主化浪潮的发生对欧共体而言有利无害。这一波民主化浪潮波及南欧、拉美、亚洲以及东欧，但非洲大陆受影响的国家较少。因此，欧共体试图通过借助外力手段促使非洲民主化进程的扩展和深入发展，在非洲深化西方价值观念的影响。调整援助手段成为首要选择。
（二）东欧剧变重塑国际格局
苏联解体从其制度建立之初便埋下隐患。表现在其政治制度在安全领域能发挥极高效率，而在关心人民福利、谋求民生发展方面有限。计划经济在生产力严重不足的情况下问题百出，加之大量的国家资源被用于参与军备竞赛，严重制约了苏联经济的持续发展。此外，苏联长期一党集权，致使思想僵化，逐渐脱离群众。到了20世纪80年代，苏联的统治已经问题百出，到了必须改革的紧要关头。而戈尔巴乔夫的“新思维”改革给美国为首的西方推行西方民主化和经济观念极好的机会。
戈尔巴乔夫于1985年上台后，推出“新思维”改革试图解决苏联面临的诸多问题，而这一行为却成为导致东欧剧变的导火索。“新思维”改革完全抛弃了马克思、列宁的指导思想，推行思想多元化。在政治体制上实行民主社会主义，实质是试图推行全盘西化的多党制和议会政治。鉴于苏联国民经济发展长期缓慢，戈尔巴乔夫开始变相推行私有化。在军队方面也进行去政治化和非党化改革，丧失了苏联共产党对军队的控制。一系列的改革行为造成人民的困惑，使得一些极端思维俘获人心，积蓄已久的社会矛盾如山洪般暴发。同时，戈尔巴乔夫的改革也迫使美苏在观念和政策上逐渐接近，以往的双边对抗消失了。苏东各国也顿时乱了方寸，它们在西方价值观的推动下迅速改旗易帜，发生剧变。1991年，苏联正式解体。长达40多年的美苏对抗结束，两极体系迅速崩溃。
这一历史事件在三方面对欧共体对非援助产生影响。其一，美国成为世界上唯一的超级大国。随着东欧剧变，越来越多的发展中国家接受了经济私有化和政治民主化的西方价值观念。有西方学者认为：“东西方冲突最重要的教训是，民主化是减少武力以及非武力的处理冲突模式机制化的唯一有效战略。民主政权结构是和平的可靠基础。”[37]这一观念也对欧共体产生了极大的影响，欧共体认为，非洲地区时常发生暴力冲突，严重阻碍国家经济的发展，在非洲改善人权、建立民主制度是解决非洲发展问题的关键。其二，东欧剧变推动欧共体在对非援助中话语权与决定权的上升。由于苏联解体，原来美苏对非洲的争夺不复存在，非洲国家用以谈判的筹码减少，美国对非援助开始考虑有效性以及是否能为美国带来实际利益。这一行为导向也影响了欧共体的决策，其将目光转向非洲的政治制度改革，开始附加政治条件。其三，东欧剧变促使国际社会对发展中国家的观念发生转变，即现代化得到推崇，包括经济全球化、政治民主化以及鼓励人的价值等理念成为主导观念。因此，以联合国为首的国际组织也开始强调人权和民主对于发展的重要性。全球的舆论取向的变化，为欧共体调整对非援助政策奠定了重要的理论基础。
二 欧盟内部：援助低效带来内外双重压力
欧共体自1957年《罗马条约》开始对非援助，数十年来对非洲投入了大量的资金，数额不断增长。然而实际收效甚微，非洲贫困落后的情况并无太大改观。以欧共体为代表的西方援助模式开始遭到非洲国家的质疑。另外，80年代由于全球性的经济发展疲软，欧共体成员国的民众也开始质疑政府的对外援助，要求政府更多关注本国民生，对外援助的积极性明显降低。内外因素迫使欧盟调整援助政策。
（一）援助的投入与非洲的反馈
在1957～1993年，欧共体成员国的对外援助一直在经合组织（OECD）框架下以其援助思想指导。根据相关数据统计，自1960年，发展援助委员会成员国对外援助的资金数额不断攀升，通过双边和多边国际机构，有大约3.2万亿美元的金额流入了发展中国家。[38]在30年中，以欧共体为首的西方国家试图通过给予非洲援助平衡国内外收支，推动经济增长。然而无论欧共体如何调整发展援助政策，大量的援助依然没有改善受援国的情况，有学者对2004年前有关援助有效性的97项研究加以综合分析，结果显示，援助对投资储蓄的影响很小，虽然在促进经济增长方面有正面作用，但这种作用很小，并不显著。[39]
图1-1反映了从1960年以来到1990年欧共体调整发展援助政策之前经合组织发展委员会成员国与现今欧盟地区成员国在官方发展援助方面的资金投入以及所占比例（虽然英国自1973年加入欧共体，但为便于统计，所有数据都有加入英国的官方发展援助数额）。
图1-1 官方发展援助投入资金变化趋势（1960～1990）
资料来源：OECD数据库，https：//data.oecd.org/oda/net-oda.htm。
从图1-1中看出，欧盟地区成员国30年来在官方发展援助方面的投入不断加大。1985年之后，每年的投入总量都占到经合组织发展委员会成员国投入总量的一半以上，在全球发展援助中举足轻重。1960～1990年，欧共体国家在世界范围内援助的国家并不十分广泛，绝大部分资金都通过欧洲发展基金流入了非洲，金额逐年增加。而历史事实也说明，在这30年中，非洲国家的贫困率不降反增，国内生产总值时常出现负增长。非洲国家对西方援助依赖严重，如果经合组织停止对非援助，某些非洲国家的经济将面临时刻崩溃的风险。非洲学者莫约在《援助的死亡》中提出：“西方对非援助长期以来只是助长了非洲政府的腐败和人民的贫困，阉割了非洲的企业家精神，并使非洲深陷依赖外援的陷阱不能自拔。”[40]总体而言，欧共体对非援助的投入与非洲实际获得的发展远远不成正比，援助低效。
（二）欧盟内部的反应与反思
发展援助的目标是应对受援国贫穷落后的情况，促进经济发展，改善民生。欧共体成员国十分支持联合国提出的十年发展战略，自1970年后就尽量将每年的援助额提升至国内生产总值的0.7%。后来北欧的一些国家每年提供的援助远远超出了这一目标。如此巨大的援助却换回非洲持久的积贫积弱以及对援助的病态依赖。80年代，全球性的经济危机爆发，欧共体的经济增长率减缓，经济发展疲软。越来越多的民众开始质疑政府的官方发展援助行为，认为既然发展援助基本无效，政府应减少投入，将资金转而关心国内民生，用于国内发展。此类呼声在80年代末期不绝于耳。民众的不满与意见对欧共体成员国发展援助政策造成冲击，因此自1990年开始欧共体的发展援助金额增幅不大。
针对民众的集体反应以及为维护成员国的国家利益，欧共体内部开始对发展援助进行深刻反思。鉴于发展经济学在二战后针对援助的理论与实践在非洲均宣告失败，通过详细考察和分析，欧共体认为仅关注非洲国家的经济发展，减贫和解决经济层面的问题并不是非洲问题的解决之道。这一时期，世界整体的发展观念正处于转型期，西方提出了“有竞争的市场经济、好的治理以及健康的公民社会有机地三位一体”[41]的发展援助新理念。发展应该是全方位的，包括经济、政治、社会和文化等多方面，彼此相辅相成。因此欧共体将关注点转向非洲的政治和社会，希望从中找出援助低效的原因。
经过欧共体的分析，一种过程驱动型的援助模式浮出水面。其基于以下前提。第一，非洲受援国政治经济发展落后，因此在政治和经济制度方面都较为薄弱。在获得西方大量援助的情况下，非洲国家可能由于制度不健全导致援助并不能物尽其用。第二，欧共体国家均为民主的发达国家，在民主制度与公民社会方面较之非洲国家更有经验，可以以自身为范本向非洲国家推广经验。二者通过供需关系达成一致。这种过程驱动型的发展援助有以下优点：一是有利于促进受援国建立一套西方式民主政治和市场经济体系，在政治上强调参与、透明、问责和良治，在经济上强调私有化、自由化等价值观念；二是有利于监督约束受援国对资金的使用，防止贪污、挪用和腐败；三是由于援助资金来源于纳税人的税收，强调上述价值观念，有利于援助国说服自身国民，得到纳税人的选票支持。[42]因此，欧共体开始将人权、民主和良好治理等政治导向作为条件加入对非援助政策，试图通过完善和透明的政治制度保障援助的合理利用，提高援助有效性。
三 欧盟外部：对区域利益的维护和国际政治地位的追求
国家的对外援助都包含双重动机，欧共体的对非援助也不例外。其中利他动机已在上文中提到，试图通过援助帮助非洲摆脱贫困获得经济发展。而利己动机则是对外援助的核心驱动力，即维护欧盟/欧共体成员国及其整体的利益，维持对非的传统影响力。
（一）欧盟成立开始追求政治利益
20世纪80年代后期，随着欧共体在经济一体化方面的逐步进展，成员国希望进一步扫除障碍，加强彼此间的自由贸易。1986年，《欧洲单一法案》签署，期望在1992年之前在欧共体内建立单一市场，实现商品、资本、劳务和人员的完全自由流动。该法案虽然针对经济领域，建立单一市场就必须修改欧共体理事会的议事原则为“特定多数表决”，同时赋予欧洲议会更大的权力。在有了上述组织机构权力调整的基础上，1993年，欧洲联盟正式成立。欧洲一体化过程从经济领域外溢到政治领域。在外溢过程中，最重要的政治目标是“建立欧洲人民更加紧密的联盟的基础”。成员国将一部分国家权力给予新成立的欧盟，涉及经济和货币政策、社会领域的福利政策、甚至包括安全与外交政策等。在此基础上，欧共体成员国让渡了更多的主权。
欧盟在政治方面有两个主要变化。第一，欧洲联盟作为超国家行为体开始追求在国际舞台上的政治地位。欧盟亟须获得与其经济地位相匹配的国际政治影响力。欧盟追求政治地位首先表现在以独立的身份加入多个国际组织，成为观察员，逐步获得国际社会对其独立行为体的认同。其次，不断完善共同安全与外交政策，以独立行为体维护区域利益，实践带有欧洲特点的对外行动。再次，欧盟开始确立和强调欧洲理念与规范，发展软实力，代表整个欧洲与国际社会进行互动。
第二，欧盟成立后，成员国更强调用同一个声音说话，在对外政策的宣传上逐渐趋同。一种全新的“多层治理”模式正在成型。联盟的机构调整使欧洲议会权力增大，欧盟委员会在区域性事务上也获得更大的发言权。有学者认为，超国家机构的建立能够规范成员国的行动并影响其对利益和目标的界定，削弱成员国的抉择能力，最终影响成员国的行为。[43]欧盟成员国在制定外交政策时，开始考虑该政策是否符合联盟的整体理念与利益，进一步加速欧盟在对外政策中的一致性。
（二）欧盟在非洲的传统利益的维护与对国际影响力的需求
欧盟成立后，在发展援助政策中加入人权、民主和良好治理政治导向就是其宣传理念、维护利益、追求政治地位的典型作为。在经历二战后反帝反殖民的民族解放运动浪潮后，欧盟再也不像曾经的宗主国那般对非洲国家实施直接的控制和影响。在多个《洛美协定》的谈判中，非加太国家的态度越发强硬，要求独立自主，反对欧共体通过援助变相控制国家的发展进程。此时欧共体也意识到其在非洲的影响和控制力正在不断衰退，调整发展援助政策成为解决办法。
将人权、民主和良好治理政治导向加入发展援助政策有欧盟/欧共体深层次的考虑，同时将为其带来诸多好处。其一，人权、民主和良治是欧盟的重要理念和规范，通过推行有助于增强软实力。人权和民主是欧盟成员现代化进程中的重要制度基础。在扩盟的过程中，欧共体将保护人权和实行民主制度作为考核申请国的必要条件，并逐渐内化为欧共体的行为规范。事实上，保护人权理念在二战后就被逐渐肯定，联合国的发展规划以及人权宣言中早已强调其重要性。而民主制度则在第三波民主化的发展过程中，被越来越多的民众了解，认识到在制约国家权力、表达公民意志等方面有诸多优点。人权和民主观念已被普遍接受，欧盟在这方面具有优势，将其标榜为自身理念，有助于增强软实力。
其二，在援助政策中加入政治导向，实施对非洲的制度性影响，从而维持传统影响力。在第四个《洛美协定》之前，欧共体对非加太国家的援助是以贸易为核心的，直接表现出对这些国家初级产品的需求。援助局限于经济领域。随着全球性经济危机的爆发，欧共体国家的经济陷入疲软。同时加入《洛美协定》的非加太国家数量不断增多。在这一过程中，欧共体对非洲国家的经济影响力开始下滑。通过调整援助政策，加入政治导向，监督非洲国家保护人权、建立民主制度和实行良好治理，在制度层面将欧共体的共同经验输入非洲，确保其建立起西方制度，将从根本上提升欧盟对非洲的影响力，持久且深远。
其三，在援助政策中加入政治导向，可以减少欧盟的政策成本，提高最终收益。要求受援国保护人权、发展民主和推行良治，欧盟选择将这些理念作为自身价值进行宣传，在理念上赋予欧盟道义与使命，有助于提高政治导向援助政策的合法性。广大非洲国家急需欧盟的发展援助，为了国家的发展必然会接受欧盟提出的种种条件。最终，欧盟以较小的代价获得较大的回报，成为最大获益方。
四 非洲层面：自主意识觉醒与发展选择增多
非洲地区的两个变化是迫使欧盟调整发展援助政策的重要背景原因：其一，非洲国家自主意识的觉醒，反对欧洲干预非洲内部事务；其二，冷战之后越来越多的国际行为体开始关注非洲的贫困和落后问题，国际政治多极化趋势明显，非洲有了更多的选择，对欧盟的依赖性降低。
（一）非洲自主意识的觉醒
二战后开始，广大非洲国家纷纷脱离宗主国的统治，成为独立国家，并纷纷加入联合国，成为会员国。虽然非洲的政治和经济依然不能马上就脱离西方国家的控制，但是通过民族解放运动获得独立，被世界最大的政府间国际组织认可赋予了非洲国家法律意义上独立主权国家的地位，与西方国家拥有同样的国家权利和平等的关系。这给予非洲国家全新的希望。1963年，31个独立的非洲国家签署《非洲统一组织宪章》，成立非统（Organization of African Unity）。该机构旨在促进非洲国家的统一和团结，维护主权、领土完整与独立，消除非洲一切的殖民主义，在尊重《联合国宪章》与《世界人权宣言》的基础上推进国际合作。非统的成立确立了非洲国家独立自主的思想与组织基础。
此外，非洲积极参与南南合作，进一步强化了自主意识。适逢美苏争霸，非洲国家为不成为美苏争斗的筹码，与广大发展中国家积极合作，维护自身利益。1961年，在埃及召开的不结盟国家和政府首脑会议拟定了五条标准：
第一，该国应奉行建立在与不同政治和社会制度的国家共处以及不结盟基础上的独立政策，或倾向于赞成这一政策。第二，该国应一贯支持民族独立运动。第三，该国不应该参加与大国争夺有牵连的多边军事联盟。第四，如该国与一个大国订有双边军事协定或缔结过区域性防务条约，则该协定或条约缔结的目的不应与大国争夺有任何牵连。第五，如该国已将军事基地租让给外国，则此种租让不应与大国争夺有任何牵连。[44]
不结盟运动努力为建立国际经济新秩序而斗争，使非洲国家认识到独立自主与团结一致的意义。1963年，七十七国集团成立，其中绝大多数是刚独立的非洲国家。它将发展中国家联合在一起，协调立场，维护共同利益，为争取国际政治经济新秩序做出了突出的贡献。在该过程中，非洲国家的自主意识进一步觉醒，处理国际事务的能力得到强化。体现在同欧共体进行《洛美协定》的谈判中坚决反对对受援国内政的干涉，取得了一些积极成果。
冷战结束，和平与发展成为时代的主题，主权原则成为全人类的共识。经过独立后二十多年的发展，非洲人民积极发挥主观能动性，探寻自主发展道路，强烈反对西方国家的直接干预。欧共体国家不能再像《罗马条约》和《雅温得协定》时期以援助条款严格控制非洲国家。因此，欧盟调整发展援助政策，在官方文件中明确提及与非洲是平等的伙伴关系，将以援助帮助非洲国家实现保护人权、建立民主制度与推行良好治理，从而促进非洲实现全方位的发展。这一趋势在2000年非洲联盟（African Union）取代非统之后表现得更加明显。
（二）非洲发展过程中可选项增加
第二次世界大战后初期，主要是美苏和欧共体国家对非洲进行援助，非洲国家为谋求发展不得不接受这些援助，甚至是那些附带了各种条件的援助。这一历史现实使非洲国家深知独立自主的重要性，因此力图谋求减轻对西方援助的依赖。冷战结束后，国际格局发生重大转变，国际政治多极化趋势发展迅速。更多国际行为体参与到帮助非洲发展的过程中，给予非洲国家更多的选择。
第二次世界大战后欧洲经济一体化迅速发展，全球经济进入一段长期增长期。一些发展中国家通过融入国际经济体系，发挥优势，获得国家经济的可持续发展，人民生活水平得到显著改善，比如韩国和墨西哥都脱离七十七国集团，成为经合组织成员国。然而全球经济发展的红利并没有惠及非洲国家。直至冷战结束，非洲依然是全球最贫困和落后的大陆。全球共有48个最不发达国家（Least Developed Countries），有34个是非洲国家。非洲发展的迟滞与严峻形势引起整个国际社会的关注。诸多国际组织开始积极帮助非洲发展。联合国每个十年发展战略规划都突出强调非洲发展问题，呼吁全球伸出援手，帮助非洲。世界银行也积极配合，为非洲国家提供资金援助。另外，全球绝大多数的人道主义援助均流入非洲。
除了国际组织外，一些先行获得成功发展的发展中国家，也参与到对非援助中，冷战后开启了与西方截然不同的援助模式。其中最有特点的就是中国、印度、巴西等新兴发展中国家的对非援助。早在冷战时期，中国对非洲国家慷慨解囊，帮助修建坦赞铁路，传为发展中国家援助的佳话。后来，这些国家经济增长迅速，实现了不同于西方发展模式的经济增长，掌握了丰富的发展经验，并且深知西方援助提出诸多条件对国家发展的限制。因此这些国家在对非援助中提出不附加任何政治条件，援助过程强调平等互利，比较重视非洲国家的经济实际增长与减贫效果。新兴发展中国家参与非洲发展援助时间较晚，大致在20世纪90年代后期，但势头迅猛。由于新兴发展中国家的加入，欧盟更加坚定了其带有政治导向的援助政策，从而能够对非洲实现持久的制度影响。同时，欧盟也开始反复强调同非洲国家是完全平等的。发展过程中参与方多元化给非洲国家提供了更多选择，欧盟对非洲的控制和影响力减弱，迫使其不断调整和完善发展援助政策。
综上，欧盟/欧共体调整对非援助政策，加入人权、民主和良治的政治导向，主要基于体系、非洲和自身等多重因素的考虑。在体系层面上，第三波民主化浪潮普及了民主思想，冷战结束更加速了国际体系的转型，非洲已不再是美苏争霸的对象。西方获得胜利并试图将自身意识形态在非洲推广。在非洲层面，二战后非洲国家纷纷独立，主权原则得以确立，自主意识不断觉醒。加之后来诸多国际组织与新兴发展中国家也参与到非洲的发展中来，为非洲国家提供多元选择。非洲国家在与欧盟/欧共体的谈判中越发强硬，迫使欧盟进行调整。对欧盟自身而言，援助的长期低效是调整援助政策最主要的内因，多国民众已对大量援助提出质疑，欧共体开始反思。另外，欧盟成立后向着超国家政治实体迈进，因此需要追求相应的国际政治地位，维持对非洲的影响力是其中的重要举措。而高政治层面的制度影响比纯经济领域的贸易影响更加有效果。诸多因素相互交叠促成欧盟对非援助的改变。