第三节 山西产业结构调整的反思

改革开放40年来，顺应内外部发展形势的变化，以不同阶段的发展战略为标志，山西持续推进产业结构调整，契合了国家发展战略变化的要求，取得了突出成绩，全省经济社会发展产生了许多积极变化，但客观地看，结构性矛盾仍是制约全省经济社会全面、协调、可持续发展的关键因素。全省产业结构调整仍存在诸多缺憾，对这些经验教训进行系统总结，有利于我们在新的起点上，在新时代继续将产业结构优化调整引向深入。

一 发展战略存在短视，产业结构调整主动性不强

综观改革开放40年来山西产业结构调整的历程，虽然在不同时期和经济社会发展阶段，能够明确提出产业结构调整的方向和战略，且这些方向和战略在今天看来仍具有较强的指导意义和引领作用，但是，产业结构调整过程存在思路多变、发展短视、缺乏定力、贯彻不力、急功近利等问题。第一，这种调整结构的努力没有能够做到一以贯之、一脉相承，而往往由于主政者的变化而改变，调整思路不够明确和统一，各级领导干部缺乏久久为功、功成不必在我的政绩观、价值观和考核机制。第二，即使在调整思路已经确定的条件下，全省上下切实推动产业结构调整的主动性不强，思维固化、急功近利，普遍存在不作为、慢作为现象。第三，国内资源型产品（主要是煤炭）市场状况的冷热对山西产业结构调整产生巨大影响，对山西产业结构“畸重”和低级化发展起到推波助澜的作用，某些时期甚至出现“越调越重”的初级化复归现象。究其原因，主要是长期以煤焦冶电等资源型产业为基础和主导的产业结构导致的路径依赖、技术锁定，经济好时不愿调，经济困难时无力调。一方面，全省各级财政、资源型国有企业及其从业人员严重依赖煤炭及其相关产业，“挖煤”始终是较为简单快速且利润较高的生产方式；另一方面，以国有企业为主导的资源型产业的日益壮大和发展模式的日益固化，持续不断地集聚和吸纳各类生产要素，导致非煤产业、新兴产业、民营经济先天发育不足，后天“营养不良”，结构调整必然举步维艰。

二 传统产业大而不强，新兴和接续替代产业发育不足

从全省产业发展进程看，传统产业总体上以生产煤炭、焦炭、钢材等资源型、初级产品为主，技术含量不高、劳动生产率低下。改革开放以来，伴随国内经济快速发展以及由此带来的对资源性产品的庞大需求，山西煤炭、焦化、冶金等产业规模虽然不断扩大，但企业生产经营长期粗放，可谓大而不强。同时，随着产业结构调整的深入，山西新兴产业也有一定进步，但仍主要围绕煤炭做文章，在重型机械制造等方面占据一席之地，新兴产业总体发育不足。具体看，一是产业规模总量较小和层次偏低，部分重大项目战略性不强，主要从事的仍是技术密集程度相对较低的终端产品的加工装配，劳动生产率低、产品附加值低，产业竞争力不足。二是高新技术产业化水平低，技术创新能力不足，创新成果还没有完全转化为实实在在的产业活动，R&D经费投入规模和强度、高新技术产业化总指数、规模以上企业研发活动等指标长期低于全国平均水平，处于全国末流位次。三是产业布局不尽合理，各产业的空间集聚特征不明晰，产业选择与各地的区位优势结合不够紧密，部分地市或领域存在低水平重复建设。四是支撑战略性新兴产业发展的体制机制不健全，产业发展、大众创业、市场主体创新的政策环境和制度环境不宽松，成果转化、市场培育、财政支持、金融扶持等方面的制度有待完善。^[27]

三 调整方式和手段单一，结构调整机制不完善

长期以来，在全省产业结构调整过程中，片面依靠政府手段，市场手段应用不充分，且调控效果不佳，产业结构调整机制不完善。各类优势资源长期向资源型产业流入，客观上对非资源型产业、新兴产业形成挤出。市场化改革长期滞后，尤其是煤炭、电力等传统强势产业领域的改革力度偏弱，要素配置的市场化改革力度不大，国有企业改革进展缓慢，民营经济活力不足。有些调产政策的针对性不强，缺乏相应的政策手段，难以发挥应有的引导和约束作用。有些调产措施的操作性不够，往往流于形式，难以产生实际效力。此外，产业结构调整没有能够充分重视开放发展，利用好省内省外、国内国外两种资源、两个市场。开放发展水平和层次较低是山西省经济发展的突出问题。长期以来，山西省进出口总额和实际利用外资规模处于落后地位，位列中部六省末位。开放发展的不足导致省外资本进入少，缺少重大转型调整项目以及充足的资金支持，同时，技术和人才等高端资源也难以形成有效集聚。既有的固化格局自身没有勇气和动力去打破，外部驱动也没用足够的力量形成有效冲击。没有扩大开放的新进展，没有招商引资的大推进，就不会有结构调整的新突破。对外开放不足，特别是招商引资、招才引智滞后，长期成为山西产业结构战略性调整的主要障碍。

四 资源型产业过度发展，生态欠账巨大

山西煤炭产业增加值一度占到全省工业增加值的60%以上，煤焦冶电等资源型产业合并计算，有的年份甚至接近85%。山西煤炭及其相关资源型产业过度膨胀，不仅导致了非资源型产业的没落、轻工业的没落，造成产业结构单一化、重型化、资源化，发展模式惯性化、刚性化，同时造成了巨大的生态环境破坏。

以煤炭为例，其开采、运输、利用等过程存在的对生态环境的破坏主要体现为“三大二高一多”。“三大”：一是指排污量大，据2013年调查统计数据，全省煤炭行业全年二氧化硫排放量达到3.2万吨，烟粉尘5.5万吨，氮氧化合物1.4万吨，生产生活废水1.4亿吨，固体废物（含煤矸石）1.3亿吨；电力、冶金、焦化、化工等煤炭利用四大行业全年排放二氧化硫84.5万吨，烟粉尘52.3万吨，氮氧化物65.6万吨，分别占山西当年全部工业排放量的74.1%、75.8%和58.2%。二是生态破坏程度大。据调查，截至2010年，全省矿山采空面积约5000平方公里，总开采沉陷面积约3000平方公里，约90%的沉陷区是因煤炭开采造成的。据2011年调查统计，全省矿山企业占用破坏土地面积总计达2234.5平方公里，其中耕地338.43平方公里，林地147.55平方公里，草地961.71平方公里，其他土地786.79平方公里。按照国有煤矿每挖1吨煤要损耗2.48吨水资源的标准测算，改革开放40年来山西累计生产原煤163.22亿吨，煤炭开采造成的水资源破坏总量超过400亿吨。三是经济损失量大。根据2005年山西省完成的《山西省煤炭工业可持续发展政策研究环境专题报告》，以2003年为基数，山西省煤炭开采导致的环境污染损失量为13.78元/吨煤，生态破坏损失量为47.29元/吨煤，两项合计61.07元/吨煤。据此计算，改革开放以来，山西省煤炭开采共造成环境污染和生态破坏经济损失近万亿。^[28]“二高”：一是指矿山生态环境恢复治理难度高，二是恢复治理的成本高。“一多”指历史欠账多。粗略计算，山西省矿山生态环境历史欠账2013年时已超过8000亿元。

如此规模巨大的生态欠账，不仅严重影响全省经济社会的可持续发展和民生保障水平，同时也削弱了全省进一步调整产业结构的生态基础和资金支撑、物质保障，要彻底优化调整产业结构，实现经济社会可持续发展，生态治理成为必须逾越的一道坎。