Ⅱ 行业扫描
2018年微电影短视频法律政策
陈林[1]
摘要： 微电影短视频作为网络文艺的重要形态，近年来得到迅速发展，成为网民娱乐的重要方式和全民创作的主要形式。十八大以来，国家制定颁布了多项政策文件和法律法规，明确了微电影短视频的政策定位和制度框架，建立起了微电影短视频的持证准入、内容审核和版权保护制度，为微电影短视频行业管理、内容建设、产业发展和安全监管等方面提供了重要依据和法制保障。为回应行业发展需要，未来需要通过进一步完善法规政策，强化监管主体和平台主体责任，加强内容监管和创作引导，实现国家治理和行业自律优势互补等方式，推动微电影短视频法律政策和治理体系的完善。
关键词： 微电影 短视频 法律政策
微电影短视频都是通过互联网新媒体平台传播的视听节目，已经成为网民娱乐的重要方式和全民创作的主要形式，在繁荣社会主义网络文艺方面发挥了积极作用，但也暴露出了一些问题。2018年以来，国家广播电视总局（以下简称总局）相继发布《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》等政策文件，中国网络视听节目服务协会也制定了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》等自律性文件规范。这些政策文件的制定出台，进一步细化和完善了包括微电影短视频在内的网络视听内容管理的法律政策，为微电影短视频行业的繁荣发展提供了政策和制度保障。
一 微电影短视频法律政策的新发展
作为新兴的网络视听文艺类型，微电影短视频是在近年来逐步形成并发展起来的。党的十八大以来，国家相继制定和颁布相关法律法规和政策文件，为微电影短视频的行业管理、产业发展、内容建设和安全监管等方面提供了重要依据和法制保障，指明了行业健康发展的方向和路径。
（一）中央文件明确微电影等网络视听文艺发展的政策方向
十八大以来，党中央高度重视网络安全和信息化发展。十九大报告和全国宣传思想工作会议进一步在互联网内容建设、网络综合治理体系、营造清朗网络空间，使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量等方面提出了目标任务，制定出台了多项政策文件，从中央政策层面肯定并明确了微电影等作为新兴文艺类型的重要地位，提出要发挥其在传承中华优秀文化、繁荣网络文艺等方面的重要作用，承担起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，这为微电影短视频行业的发展提供了有力的政策保障。
2015年10月，十八届五中全会发布《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》，提出坚持“重在建设和发展、管理、引导并重”的方针，首次以中央文件形式，制定了发展网络文艺的方针，确立了网络文艺的重要地位，明确了微电影作为一种新兴文艺类型，标志着网络文艺正式成为社会主义文艺的重要组成部分。
2017年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》等中央文件提出，加强网络文化产品创作生产，推动网络剧、微电影等新兴文艺类型繁荣有序发展。可见，党中央和国务院把微电影等网络文艺视为传承中华优秀文化、繁荣网络文艺的重要载体，大力支持和鼓励发展。
（二）法律规章及其他规范性文件等将中央政策具体化制度化
为落实中央政策，国家有关立法部门和行业管理部门相继制定和颁布了多项法律法规、部门规章和规范性文件，将中央有关微电影短视频的政策进一步具体化和制度化，为微电影短视频行业的发展提供法律制度保障。
1.《网络安全法》《电影产业促进法》等法律法规确立制度框架
十八大以来，国家制定实施的法律中，与视听新媒体相关的法律主要有《网络安全法》等，这些法律对网络视听节目服务的指导原则、基本要求做出强制性规定。作为首部全面规范网络空间安全管理的基础性法律，《网络安全法》确立的“共同治理”原则为网络视听节目服务监管体系建设指明了方向，将现行有效的网络安全监管体制和政策规章法制化，界定了包含总局在内的网络监管部门之间的职责分工，明确了各类网络运营主体的权责义务，加大了违法处罚力度，强化了视听新媒体相关法律法规的权威性。
《电影产业促进法》虽然不直接适用于微电影等网络视听内容，但也从侧面明确了微电影与传统电影的区别，以及管理制度方面的不同。微电影主要是以信息网络传播为主要目的而拍摄，不进入传统的电影院等固定放映场所，也不用于流动放映设备公开放映。微电影无须取得《电影片公映许可证》，微电影网络传播由播出平台自审自播，政府部门事后监管。
2.主管部门规范性文件对制度进行细化
广播电视行政部门作为行业主管部门，出台了大量规范性文件，把网络上播放的各类节目形态均纳入管理，基本构建起包括网络原创节目、引进节目、直播节目、社交平台节目、短视频节目在内的视听新媒体内容管理体系。十八大以来，总局制定出台了《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》等多个文件，微电影短视频作为一种互联网传播视听节目的形式，也受网络视听相关政策法规的规范和调节。
上述规范性文件明确了由广播电视行政部门管理网络视听节目服务机构以及审查内容和质量，引导扶持健康优质的网络视听原创节目创作生产，弘扬主旋律，传播正能量；由网络视听节目行业协会组织开展行业自教自管自律；建立健全包括微电影短视频在内的网络视听节目服务的持证准入、总编辑负责制、先审后播、版权保护、节目信息备案等一系列管理体制机制；规范境外影视节目以及在移动互联网和网络社交平台上传播视听节目行为；把网络视听摆到与广播电视同等重要的位置，做到网络视听作品的导向要求、审核标准、重点节目备案要求、重大或特殊题材拍摄播出要求等同广电媒体保持一致等。
（三）2018年微电影短视频相关法律政策的新发展
2018年3月22日，总局出台《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》（新广电办发〔2018〕21号），对非法抓取、剪拼改编视听节目等视听节目传播乱象进行治理，有效遏制了短视频形态的侵权和有害网络视听内容的制作和传播。2018年10月31日，总局又发布《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》，再度重申和强化微电影短视频等有关网络视听节目管理的规定。
同时，作为行业组织，中国网络视听节目服务协会也于2019年1月4日发布《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》两个自律规范，《网络短视频平台管理规范》对平台应遵守的总体规范、账户管理、内容管理和技术管理规范提出了20条建设性要求；《网络短视频内容审核标准细则》面向短视频平台一线审核人员，针对短视频领域的突出问题，提供了操作性审核标准100条。两份自律性文件从机构和内容两个层面加固短视频内容安全防护网，必将进一步规范短视频的制作和传播秩序。
二 微电影短视频法律制度的构成
上述法律法规和国家政策文件共同确立了微电影短视频管理的三大制度，即持证准入制度、内容审核制度和版权保护制度。
（一）持证准入制度
准入制度是网络视听节目管理工作的支点。按现行法律法规，开展微电影短视频业务需要取得《信息网络传播视听节目许可证》等法律法规规定的相关资质，并严格在许可证规定的业务范围内开展服务。
2000年9月，《互联网信息服务管理办法》（国务院292号令）确立了互联网信息服务的许可/备案制度，为视听新媒体实行准入制度提供了法律依据。2004年10月，总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局令第39号），进一步界定了网络视听管理范围涵盖公网及专网的视听服务，将《网上传播视听节目许可证》改为《信息网络传播视听节目许可证》，首次对外商独资、中外合资、中外合作机构从事信息网络传播视听节目业务进行了限制。2007年12月，《互联网视听节目服务管理规定》（广电总局、信息产业部令第56号）发布，对网络视听业务进行全程管理，针对公网视听服务增加了更加细化的规定，首次对网络视听原创作品创作机构提出应当持有广播电视节目制作经营许可证的要求，并对牌照申请主体新增了“国有独资或国有控股单位”的要求，进一步提高了行业进入门槛。2010年4月，总局出台《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》（2017年修订），将互联网视听节目服务详细划分为4类17项服务，明确持有《信息网络传播视听节目许可证》的机构只能在许可范围内开展服务。
总体而言，从事微电影等网络视听节目服务的主体应当是国有独资或国有控股单位；从事广播电台、电视台形态服务和时政类新闻服务的，还应当持有广播电视播出机构许可证或者互联网新闻信息服务许可证；从事影视节目制作的还须取得公映许可证或发行许可证。行业主管部门对《信息网络传播视听节目许可证》实行严格管理，截至2017年年底，全国经批准开展网络视听节目服务业务的单位共586家，其中社会资本控制的商业网站占33%。[2]
（二）内容审核制度
视听新媒体监管制度的核心是内容监管，微电影短视频作为网络视听节目服务业态，也要遵循网络视听节目的内容审核规范。
一是强化网络视听原创节目制作管理。对网络视听原创节目的管理由“事后”管理调整为事前、事中、事后的全面管理，从事网络视听节目创作的机构，应依法取得《广播电视节目制作经营许可证》。加强对重点网络原创节目的管理，各视听网站要根据总局“网络剧、微电影等网络视听节目信息备案系统”的要求，将重点网络原创节目的名称、制作机构、题材、时长、内容简介等相关信息在创作规划阶段进行备案。对拍摄重大题材或者特殊题材的节目，必须征求省级以上人民政府有关主管部门或者有关方面的意见。
二是强化网络视听原创节目播出管理。播出网站必须持有《信息网络传播视听节目许可证》，同时在许可证规定的业务范围内开展服务。压实网络平台主办责任，强化平台对内容的审核，建立健全先审后播、总编辑负责制、节目监播制度、责任追究制度等内容把关机制和播出导向机制。播出网站必须依据总局和中国网络视听节目服务协会制定的《网络视听节目内容审核通则》《网络短视频内容审核标准细则》以及其他法律法规，组织通过省级以上广电管理部门培训的审核员对拟播出的节目进行内容审核，包括节目的标题、简介、弹幕、评论等内容，审核通过并在总局网络平台登记后方可播出。网站上传内容数量必须与网站审核力量相匹配，对短视频而言，审核员人数应达到平台每天播出短视频条数的千分之一以上。按同一标准、同一尺度统筹网络原创节目与广播电视节目播出管理，不允许在广播电视上播出的节目，同样不允许在互联网上播出。不得制作传播违法犯罪行为者或有劣迹行为者参与的网络视听节目。重申和细化了版权保护原则，规定短视频平台不得未经授权自行剪拼、改编各类广播影视和网络视听作品，不得转发用户上传的各类广播影视视听作品片段，不得未经专业内容生产机构的授权转发该机构上传的各类广播影视视听作品片段等，对非法抓取、剪拼改编各类广播影视视听作品的乱象进行了规范。
（三）版权保护制度
通过互联网以及微博、微信等网络社交平台传播微电影短视频等网络视听作品的行为，应受国家有关著作权法律法规的制约。
根据我国《著作权法》的规定，电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品是一类独立的作品，微电影短视频作为“类电作品”，应该受到《著作权法》的保护。任何人未经微电影短视频权利人的授权许可，不得擅自传播以及非法抓取、剪拼改编微电影短视频作品，否则要受到法律的制裁。2006年5月《信息网络传播权保护条例》（国务院令第468号）对网络上传播的视听作品版权提供保护。2007年12月，56号令明确规定互联网视听节目服务单位应当遵守著作权法律、行政法规的规定，采取版权保护措施，保护著作权人的合法权益，对平台方传播视听节目明确了版权保护责任。2014年9月，总局出台《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》，规定境外影视剧网上传播也必须取得著作权人授予的信息网络传播权。2018年12月26日，北京互联网法院第一案宣判明确短视频应当属于“类似摄制电影的方法创作的作品”受到《著作权法》保护，从而确立了短视频版权保护的司法裁判规则，把短视频作品本身也纳入版权保护范围，对短视频版权保护具有深远意义。
三 完善微电影短视频相关政策法规的建议
网络视听相关政策法规为微电影短视频的健康有序发展提供了坚实的保障，但不可否认，人们对网络传播规律的认识有一个过程，网络视听法律规范本身也处于不断完善的阶段，具体在微电影短视频领域，法律政策建设相对滞后，表现为网络视听准入制度还需要进一步完善；短视频侵权盗版的行为举证和查处难度较大；加强对微电影短视频内容的导向引导，清除三俗有害节目和泛娱乐化内容任务较重；等等。因此，必须科学认识网络传播规律，运用法律规范、制度约束、道德自律等多主体参与、多种手段相结合的综合治理体系，推动微电影短视频成为事业发展的最大增量。
（一）坚持法律政策制定与规则细化落地同步推进
一要加快出台网络视听领域层级较高的法律，研究将针对视听新媒体的成熟管理办法进行法规化转换的路径和机制，不断把党管媒体原则延伸覆盖到视听新媒体内容产品、行业主体、传播渠道、市场终端、从业人员等全环节全流程。二要通过法律解释等方式充分利用现有法律资源，探索将对传统媒体的管理办法迁移到网络视听领域，节约立法成本。进一步明确和细化“网络视听作品的定义与分类”“视听作品著作权归属”，使微电影短视频等新型网络视听业态有法可依。
（二）落实监管主体和平台主体两个责任
一是强化监管主体责任。厘清管理部门对微电影短视频监管的责任权限，完善责任链。切实履行属地管理职责和意识形态工作责任制，对辖区内网站播放的微电影短视频进行重点监看和排查，发现带有问题的内容，要第一时间通知网站做下线处理，并视情节追究相关网站和制作主体的责任。强化版权保护，净化微电影短视频版权环境。二是强化平台主体责任。按照“两个所有”原则，完善主体准入退出机制，凡从事微电影短视频等互联网视听节目服务，都应依法取得相关资质，并在许可范围内经营。可通过特殊管理股制度，引导鼓励非持证短视频平台与广电持证机构合作，依法持证经营。压实平台责任，对违规主体实施市场禁入或服务受限等联合惩戒措施，大幅提高平台的违规风险成本。引导平台建立健全内容审核与日常监管机制，落实总编辑内容负责制、先审后播制度、账户认证管理制度、版权保护制度、技术管理制度、未成年人保护机制等制度体系，形成政府监管平台，平台监管个体，提高各参与方的责任意识，不断优化网络空间生态环境。
（三）强化内容监管与加强创作引导齐头并进
提高短视频内容创作门槛，全面推进账户认证管理制度、“违法违规上传账户名单库”以及信息共享联动惩戒机制，明确上传账户只能转发已核实真实身份信息并符合平台业务许可范围的账户上传的节目，机构账户和个人账户在开通上传功能前要先与播出平台签署合作协议；短视频平台应建立“违法违规上传账户名单库”，对违法违规账户在规定时间内限制该账户上传短视频节目等联动惩戒措施，大幅提高上传账户的违规风险成本，从源头保证质量。加强互联网内容建设，既要引导和激励网络平台积极引入主流媒体账户传播主流声音，加强版面设置和议题设置，优先推送正能量内容，强化正能量内容创作传播，又要持续打击压制有害、低俗、负能量内容的传播空间，大范围深度清理低俗有害微电影短视频等网络视听节目，为正能量内容开辟更大的空间。
（四）坚持政府治理与行业自律的优势互补
一方面要严格依法监督和管理，树立法律法规的权威性。进一步加强管理部门之间和地方主管部门的协同联动，开展集中专项治理，通过关停、约谈、整改、罚款甚至吊销许可证等措施，重拳整治一批违规网站传播有害节目的行为，不给任何存在导向问题、内容问题、版权问题的视听节目提供传播渠道，维护向好向上的网络传播秩序。另一方面，要完善行业自律规则。进一步引导行业协会加强自律，落实落细网上网下“导向一致、标准一致、尺度一致”原则，制定和落实短视频平台管理和内容审核细则规范，明确短视频创作的红线底线和高压线，压缩黑色灰色内容的生存空间，守好意识形态阵地。
[1]陈林，国家广播电视总局发展研究中心新媒体所负责人。
[2]《互联网视听节目服务持证机构名单》（截至2017年12月31日），http：//www.nrta.gov.cn/art/2018/3/19/art_110_37827.html。