第三节 文献综述

（一）政府财政分权关系：内涵特征与现实表现

所谓政府财政分权关系，是各国中央政府与地方政府、地方政府与地方政府关于财权划分、财力结构以及财政支出责任等一系列财政总量与结构问题的统称（楼继伟，2011）。不论是单一制国家还是联邦制国家，政府财政分权关系的内容都涉及央地财政分权关系及地方财政分权关系两个层面，从而使得政府财政分权关系的实现形式成为一国财政体制运行和财政政策评估的重要环节。

1.政府财政分权关系的内容与国别差异

政府财政分权关系作为政府关系最为重要的内容，已经成为影响政府经济决策、调节宏观经济运行、强化政府治理协调的核心，是现代生产关系和市场主体关系中非常重要的组成部分（张龙华，2006）。自从凯恩斯所强调的政府干预主义兴起至今，政府财政分权关系理论一直是财政学的研究热点之一（Bird，2002）。其直接涉及国民收入的分配结构、不同层级政府在经济运行中的职能定位以及中央和地方政府行为对辖区经济发展的影响等多个层面，因此也形成了诸多建设性的研究成果。但因中西方政府财政分权关系划分的历史渊源和政治基础差异，所以在制度安排上便形成了有所不同的政府财政分权关系格局（Smart，2001）。

总结学术界的相关研究，对于政府财政分权关系的范畴和内容划分基本可以归纳为如下几个方面。一是从政府层级视角切入，将政府财政分权关系划分为纵向政府财政分权关系和横向政府财政分权关系两个层次，纵向政府财政分权关系主要涉及的是中央和地方的财政关系以及省（州）和省以下（州）地方政府的财政分权关系。横向政府关系强调的则是省与省（含州）之间或基层政府与基层政府之间的财政关系问题（Luiz，2000）。二是以政府财政分权关系的具体内容和实践表现为依据，将政府财政分权关系视为政府财权（税权）划分、事权（支出责任）划分、中央对地方转移支付制度的三维统一体（Pablo，2004）。三是从政治体制和国家性质出发，将政府财政分权关系视为政治体制和国家治理体制下政府关系的重要组成部分，探讨政府财政分权关系的变化对国家治理和行政能力的作用（James，2007）。虽然不同的国家因政治体制和经济运行方式的差异在政府财政分权关系的具体实现形式上有较大差异，但不论是采取单一制形式的国家还是实施联邦制的国家，政府财政分权关系在政府财权、事权的划分和转移支付制度的建立上都是适应现代市场经济体制所必需组建的政府财政分权关系基础。

对于联邦制国家而言，政府财权的划分似乎是明确的而且法定的，对于央地政府间以及基层政府间事权与支出责任的划分也是经过了正式制度的确认（Weingast，2009），而单一制国家的情况则要复杂得多，政治集权、地方政府的独立性和自主性始终受到中央政府权力的干预和管制，使得单一制国家中政府财政分权关系的实现形式更具多元性特征（孙学工，2005）。特别需要强调的是，因不同于联邦制国家的契约型政府关系，单一制国家的央地政府间更加类似于一种隶属性或赋权型关系，因此单一制国家中的政府关系更加符合传统的委托代理关系。虽然单一制国家中的国家权力高度集中在中央政府，但也有不少国家实施的是分权型财政体制，政府财政分权关系的表现也主要体现在财权、事权的划分和转移支付制度三个层面，只不过需要说明的是，分权型财政体制与财政联邦主义仍然存在很大差距，这种差距的根源便是分权制度的稳定性问题，单一制国家的分权财政与联邦制国家的分权财政最显著的差别就体现在国家干预分权体制的合法性方面，这直接导致了财政分权的实质是分权还是分财（方洪生，2014）。

2.政府财政分权关系的具体表现

在主流的政府财政分权关系研究中，政府财权的划分是首先关注的焦点。在西方联邦制国家中，测量政府财权划分的核心便是税权的划分（Vo，2010）。美国、欧洲等发达资本主义国家政府税权的划分主要实施的还是以税种、税率和课税对象等为基础的分税制，按照税源的性质和与事权相匹配的原则将税收划分为中央税和地方税，中央税的总体范畴包括：具有累进再分配性质的税；对宏观经济稳定有重大影响的税；地区间税基不同的税以及对生产要素可流动性课征的税（李海，2014）。相反，地方税则主要包含：收入相对稳定且不受经济周期波动调整的税；以长期定居为条件征收的税如消费税；对非流动性要素课征的税。而中国在1994年实施的分税制中考虑到中央财力强化后地方可支配财力的不足及利益均衡，在中央和地方的税权划分上又增补了一项共享税，试图通过渐进式制度改革换取地方政府的支持（殷存毅，2012）。在联邦制国家中，税权的划分分别在中央和地方两个层面进行立法和确认，这是来自事先明确的中央税和地方税划分原则，而在单一制国家当中，因地方政府缺少税权的立法表决权，因此以税权为核心的财权划分形式很大程度上受制于中央政府权威的调节与控制。是故，影响中国政府财权划分的逻辑很大程度上更加依靠的是地方政府为扩充财力自主权而与中央政府展开的政治性游说（周业安，2008）。因此，相较于划分税权而言，中国实行的是更加现实的财力划分，中央政府通过较高比例的资金下放和返还来矫正地方政府财权缺失所引发的行为异化，以财力转移弥补地方政府可支配财力的不足（范子英，2010）。

此外，决定政府财政分权关系的另一核心的内容是政府事权与支出责任的划分。以Oates（1985）等为代表的第一代财政联邦主义学说强调公共品分级供给的效率优势，认为基层的政府比高一级政府在辨识属地公民的公共品需求偏好上具有更加明显的信息优势和制度成本，容易达到公共品供需平衡。而辖区公民因拥有“用脚投票”权，在蒂伯特竞争下能够向地方政府释放更加准确的公共品需求信息，使得地方政府在争夺“最大税收”和“执政选票”的同时实施自愿的公共品供给行为。因此在布坎南等西方公共选择学说的指导下，政府事权与支出责任划分的原则就来自于公共品受益范围和外部经济性（Tanzi，1999）。完全隶属于地方受益范围内和规模经济边界内的公共品由地方政府提供，跨界或无法界定受益范围抑或高风险性的公共品由中央政府提供（Fukasaku，1998）。从世界范围来看，上述事权与支出责任的划分原则看似清晰，但在具体落实和政策实施上仍然存在明显的国别差异。总体上说，较为明确属于中央政府支出责任的公共品是国防、外交、国家安全、重大医疗、高等教育、高科技等领域，而属于地方政府支出责任的公共品则主要集中在地方基础设施、初中等教育、基础医疗、社会保障和地方治安、环境保护等方面（李齐云，2012）。总体上来看，地方政府的事权及支出责任主要是以属地公共品供给为目标，其方向较为明确，而中央政府的支出责任则一直随着地方政府之间的关系、财力格局以及国际形势而发生变化，因此在现代的政府财政分权关系体系中，中央政府的支出责任范围往往表现得更加广阔，因此也需要更加充足的财力予以保障，所以在大多数国家的财政体制中，中央政府所掌控的财力总额要远远大于地方乃至基层政府（Jorge，2003）。中国的政府事权划分和支出责任首次明确于分税制改革，但此轮改革也只是明确了央地间事权划分的原则和支出责任体系，对于省以下政府特别是市、县两级的支出责任划分并未提及，导致省以下地方政府事权关系的混乱和财政支出的低效。同时也容易导致基层政府支出负担与可支配财力之间的倒挂困境（郭庆旺，2010）。

最后，作为调节中央政府与地方政府财力差异和收支不平衡的润滑剂或稳定器，转移支付制度作为政府财政分权关系的连接性工具，在当代政府财政分权关系中发挥着越来越重要的再分配功能（Tsui，2005）。在凯恩斯主义和财政联邦主义框架下，国家为调节市场经济失灵、应对宏观经济波动和推行逆周期的财政政策工具，往往会使中央或地方政府在一定经济周期内财政收支失衡，并容易在经济衰退时期出现大规模的财政赤字，而地方政府因承担着稳定地方经济增长、保障地区充分就业和物价稳定的角色，与中央政府掌握的财力规模相比，更容易出现财政困局，因此转移支付作为一项事后调节央地政府间财力差异的平衡机制可以迅速起到缓解地方财力不足、弥补地方财政赤字、稳定地区经济的良性助推作用（Daniel，2013）。在国外研究中，中央对地方的转移支付额度主要考虑公平性和效率性两个标准，前者要顾及地方政府的经济实力，地区经济总量和产业结构实施差异化的转移支付策略，而后者则要考虑转移支付金额所投入的具体项目的投入产出性（Boadway，2001）。一般认为：作为一项相机抉择的制度安排，转移支付不单单是一项对不同地区的劫富济贫的机制，而是要形成中央和地方政府相一致的行为激励（乔宝云，2006）。中央政府的转移支付设计既要保障政府纵向的财力平衡，又要纠正政府横向财力转移之间的公平性，因此在西方联邦制国家中，中央对地方的转移支付制度额度计算有严格的公式标准，综合考量了辖区供养人口规模、经济总量与地方财力缺口等因素。按照地区实际公共品供给范围和财政支出规模定量计算对地方的转移支付头寸，以保障地区间政府可支配财力的大体平衡（马骁，2014）。对于中国而言，分税制后才逐步建立起系统的转移支付制度，初期的转移支付是在考虑地方政府财力约束的基础上，综合使用两税返还、增量补助以及体制补助等手段，促使分税制改革前后地方政府财力相对稳定，但后期的转移支付则基本划分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型，一般性转移支付的性质与西方联邦制国家基本类似，而专项转移支付的出现，却因拨款渠道、授予机制等多方面的问题受到学术界的诟病（潘孝珍，2012）。

（二）中国式财政分权的特征与经济后果

作为传统单一制国家，中国的财政体制具备高度的“准财政联邦主义”特征，它是对改革开放以来市场经济体制发育的积极制度回应。然而，我国目前的财政分权制又与西方发达国家的完备财政联邦主义存在差异，这种制度差异性源于中国经济社会快速转型背景下的利益动态调整，表现为新型央地关系下多级主体以利益格局变化而形成的持续性讨价还价过程（Neyapti，2010）。

从本源上来看，分税制后中国的财政体制并不严格满足西方主流财政联邦主义理论所要达到的分权化福利预期（Jin，2005）。较为突出的内容体现在以下方面。

其一，属地管理内的公民“用脚投票”机制尚未建立，以地方性公共品供给效率为标尺的蒂伯特竞争在以户籍制度为依托的中国城乡二元结构下难以发挥人口迁徙激励，从而无法改善辖区总体公共品供给质量（丁菊红，2008）。

其二，西方第一代财政联邦主义理论所谓的财政分权定律和地方性公共品供给效率假说尽管在中国式财政体制下发挥了一定的引导作用，但中国地方政府的官员型特征在反面削弱了财政分权定律在中国的实践绩效，因中国的财政分权改革多来自“自上而下”的压力型制度安排而非发端于基层嵌入型治理的民主诉求，地方公共品配置效率无法取代传统经济增长进入地方政府的执政视野（周黎安，2007），M型结构的财政分权体制只是一味加剧地方官员晋升锦标赛的广度与深度，形成时空并存的标尺竞争，进一步恶化地方公共品供给能力，造成财政性质扭曲，挤压市场发育空间，政府职能由援助之手变为掠夺之手。

其三，强调财政分权对政府规模约束作用的“利维坦假说”在西方国家相继得到了验证，但在中国政府规模决定的分权控制效应微乎其微，其突出表现为分税制后行政权与经济管理权依次下放的条件下地方政府行政费用的快速膨胀与政府财政竞争的显著加剧（庄玉乙，2012）。事实上，上述中国式财政分权悖论的形成有着深刻的制度逻辑：一是财政属地管理下地方政府强大的区域资源动员能力与以增长为目标的政治晋升结合的体制必然（王贤彬，2009）；二是财政逐级发包，剩余索取权逐步下放引发的基层政府横向竞争的激励结果。

不可否认的是，分税制以来的财政分权体制的确为加速市场经济发育和推动政府转型起到了巨大的推动作用，但随着经济体制改革的深化，分税制改革以所谓“财权上收，事权下放”为核心的央地财政体制弊端开始显现，主要包括：一、省以下地方政府财政拮据引发的公共品供给困乏，导致城乡公共资源配置差距持续恶化（于长革，2008）；二、地方政府为增长和政治晋升而引发的多维竞争极易导致地方“赤字竞赛”，加剧地方债务膨胀，冲击宏观经济稳定（周业安，2009）；三、为增加地方收入快速增加预算外资金，造成土地财政加剧；四、具有调节央地财力关系和社会差距的转移支付制度因地方预算软约束而形成对发达地区的“鞭打快牛”效应（Ma，1997），地区财政均等化功能失效，同时易因地方利益集团游说产生“政治俘获”，催生寻租与腐败（吴一平，2008）。

（三）中国式分权改革的影响因素与进路

自西方第二代财政联邦主义学说创立以来，探索财政分权对一国经济社会发展的多层次影响机制成为西方主流经济学家的研究热点，这种研究趋势亦在中国推行分税制改革之后逐步兴起，近期的研究焦点集中在财政分权如何推动国家地区经济增长、改善地方性公共品供给质量、调节城乡收入差距、构建合理的政府激励结构、维护环境公平正义、推动社会民主治理进步等六个方面。但反向探讨决定财政分权因素的文献极为稀缺，Bahl（1992）等较早对该问题有所涉猎，认为造成这种现象的可能原因是经济学家大多认为分权是一国发展经济的内生嵌入要素，尽管从经验主义出发很容易发现经济增长可能是影响财政分权的重要因素之一，却很难证实其推动分权深化的具体传导机理，这种过程更像是一国公民在收入增长的基础上基于个体理性对民主自治呼唤的一种本能必然（Bahl，1992）。

正如Oates（1993）所指出的，到底是什么因素导致了分权仍需要进一步深入探讨，即便诸如经济增长能够促进财政分权的推论也难以在所有国家得到普遍证实，因为在众多落后国家中经济增长无法带动居民收入扩张，因而也就难以引发分权革命，经济增长与财政分权间存在明显的门槛效应。Oates（2005）曾强调：财政分权作为一种政治行为，其本质上与公共治理有着密不可分的关系，多表现为各级政府广泛达成施政契约后的一致性集体行动的结果。Rodden（2002）等亦从跨国研究中证明了政府的公共治理需求是促使财政分权体制变迁的重要驱动因素。财政联邦主义体制下，央地财政关系成为决定财政分权程度的基本内核，其中起主导作用的无疑是中央对地方的转移支付体制（Freinkman，2009），转移支付比重越高，地方获得性财政就越多，财政分权程度亦相应提高。但是这种规律在不同国家差异明显，对于“父爱主义”昌盛的预算软约束型政府，过多的转移支付行为容易招致地方政府的“赤字依赖”，形成政府间昂贵的财政成本转嫁，削弱转移支付可持续性，最终制约财政分权扩张（乔娜德，雷登，2009）。此外，对财政分权的影响还存在其他潜在决定因素，除了上文所述的经济增长因素，Alfred（2013）通过一项跨国实证研究，发现人口规模决定了地方政府应当提供的公共品总量，辖区人口的扩张会促使地方政府追加公共服务投资，从而增大地方预算支出所占比重，助推财政分权。Stegarescu（2009）利用WTO 的统计数据进行面板数据研究证实了贸易导向型经济体比进口替代经济体拥有更加开放的财政体制，相对较封闭性经济而言，开放型经济更易产生地方政府的独立性，因而拥有普遍较高的财政分权水平。Bodman（2010）在借助IMF的统计数据的基础上对1980～2005年OECD国家的财政分权情况进行考察之后，得出了市场化水平、收入不平等、政府规模、城市化进程、社会民主发育都对一国财政分权起着显著决定作用的结论。简单总结起来，目前国外对于财政分权决定因素的相关研究已经达成三点共识：一是随着公民收入水平的增长和全社会总财富的积累，公民自身享受的公共服务类别与范围发生了显著变化，政府要进一步提高社会公共品的供给能力，从而扩大地方政府支出，增强财政分权程度；二是随着公民受教育程度的提高和医疗卫生水平的改善，民众能够快速识别地方政府的公共品供给水平，形成“用脚投票”的约束机制，迫使政府提高分权；三是随着社会民主和市场化程度的提高，公共服务的社会偏好多样化，市场差异化、市场竞争和公民的“执政选票”对地方政府提高分权造成了实质性影响（郁建兴；高翔，2009）。总体来看，当前的研究大多是从经济、政治、社会发育等层面对财政分权的趋势进行分析，但在中国的现实情境下，还必须考虑文化及制度惯性以及空间因素对财政分权的影响，在传统研究之外，可以纳入体制变迁、地理空间距离等因素全面测量中国式财政分权的诱变因素。在后续的研究中，除了对自发性财政分权的体制机制探讨，在中国压力式体制下引入主动赋权及“倒逼型”改革因素，是未来改变传统“自上而下”式分权的研究热点。

正如周黎安（2011）等研究所揭示的，中国的财政分权更多是以向地方下放经济管理权而非行政管理权而实施的内生性激励体制，通过对地方官员实施严格标准的晋升策略和一定程度上的“自由裁量权”换取央地一致的发展绩效，因此地方政府从指令性组织转型成为更加类似市场主体的经济型组织在市场经济中承担了较多的生产属性，使得宏观经济调控的难度进一步增强。因此Qian（1997）等人将中国的财政分权形象地称为“市场维持型”财政联邦主义。现实中的地方政府的确在支持责任和地区经济发展规划中承担了多数责任，但可支配财力一直与公共品供给责任长期脱钩，使得地方政府财政困局一直无法破题，这也是当前地方债务膨胀、政府非税收入特别是预算外资金超常规增长、地方政府预算约束软化、转移支付资金使用效率低下的根本原因。经济管理权的下放和末端淘汰的晋升锦标赛使得地方官员长期在生财机制和财力创造渠道上下足功夫，因此地方政府的治理能力和治理绩效的后果就必然大幅削弱，因此未来中国式分权的改革难点就是建立地方政府良性的生财机制渠道，在发挥地方政府积极性的政策框架内，进一步刺激地方政府制定为长期经济增长服务的财政汲取策略（龚六堂，2011）。

因此，要完成中国式分权未来的转型目标，首先需要变革的是扭曲的税收结构和税收分享机制，在重新设计中央和地方税种及分享比例的基础上，完成直接税与间接税结构调整，压缩消费税和增值税等流转税在税收盘子中的比重，增加个人所得税和企业所得税等直接税的比例，同时在适当时机出台能够增加地方财力的地方税种，如房产税、物业税等。此外，赋予地方政府公债发行权，建立地方债券发行市场和信用评价标准，出台发行能够由地方财政自由配置用于城市建设的市政债券。营改增后地方收入额度有所降低，必须通过设定新的税种来增加地方政府的财力，因此，新一轮的分税制改革应该尽快提上决策日程（刘尚希，2014）。

除了重新理清中央与地方间的税权划分原则，根据事权与财力相匹配的原则尽快构建完善的央地事权与支出责任划分也是新一轮分权改革的当务之急，目前地方政府特别是县级政府承担公共服务供给责任太过繁重，而相应的财力需求远远不能满足，是故有必要进一步强化省直管县和扩权强县改革，压缩政府财政层级，做实做大县级财政。因此未来的分权改革及分税制改革必须重视省以下财政支出责任和财力分享的具体方式方法（孙永君，2013）。

以往的分权改革之所以出现“放乱收死”的循环，就是因为单纯的经济管理权下放不能受到相应的约束，促使属地管理体制下地方官员的过度“政治寻租”，因此要体现“将激励搞对”，发挥中央和地方两个积极性的总体思路，就必须通过行政管理权的同步下放来约束单一“经济管理权”所引发的“索取自由”。因此应当体现地方官员自身为追加地方可支配财力所行使的财政努力，通过预算改革、税制调整和转移支付机制改革将地方预算外收入和非税收收入纳入总体管理，规范地方政府财政收支行为（刘小勇，2008）。

最后，在新的时代背景下，需要明确财政分权的目的是发挥财政的基本功能，更好地完成现代国家治理体系的转型，即分权不仅仅是为了更好地提供多层次公共品和弥补市场失灵、增加社会福利水平，而且是为了国家职能的需要和新形势下实施国家战略的需要。在传统财政职能从整合向分工转型的基础条件下，分权改革的最终目标都是为了通过财政职能转型完成公共财政向新的国家财政—国家治理财政的转换。

综上所述，由于财政体制的差异，中西方之间关于政府财政分权关系的表现形式、测量标准和运行绩效都存在较大不同，但毫无疑问，分权仍然是最适应市场经济体制的公共资源配置模式。中国的政府财政分权改革起步虽晚但进步极快，已经基本建立起来一套具备自身特色的政府财政分权关系制度体系。因此，对于中国本身分权逻辑的研究和探讨，既需要结合西方分权理论，也应当注重自身改革实践和历史演变规律，这样才能确定更为科学的未来改革路径。