第二章 清代县辖政区的设置、变革及其空间分布

一、宋元明时期县辖政区的萌芽

宋元时代,各知县的僚属官如果按照驻地的不同可分为两类:一类是基本上与正印官同城的主簿、县丞、典史、县尉等官,一类是分防在外的巡检司。这两类僚属官在地方治理上到底存在怎样的空间关系,其管辖半径是以全县整个空间为范围还是仅仅辖属县境以内的部分区域,正是区分其仅仅是僚属官还是可以作为分辖官的关键所在。这里无法用每一个县以下的职官设置及其职权行使范围来验证,只能就制度规定和部分典型案例来做一说明,以显示制度上的设计及整体的职责状态。

巡检司在宋代的情况比较复杂,既有跨府州的巡检,又有设于县以下的巡检,前者地位尊崇,类似于跨府州的机构,不是本书关注的对象。而后者正是在宋元时代得到发展并在明清时期奠定了巡检司在整个行政体系中的位置。本书关注的正是这类属于县级政区管理,驻扎于县之下的巡检司。

余蔚已找到很精确地描述巡检、县尉分划地界的事例。南宋嘉泰元年置婺州东阳县尉,规定“东阳一十四乡,合分为两扇,两尉共管九乡,巡检管五乡”,存在县尉与巡检分界管理的现象。宋神宗元丰四年曾规定县尉、巡检分地而治,“诸县尉惟主捕县城及草市内贼盗,乡村地分并责巡检管勾,其余职事皆仍旧”^[1]。《庆元条法事类》中记载:“诸乡村巡检、县尉每月遍诣巡捕[地界阔远处所,巡尉更互分巡],于要会处置粉壁,州给印历,付保正、副掌之,巡尉所至,就粉壁及印历,亲书到彼月日、职位、姓名,书字仍与本身历对行抄转[本身历候巡遍赉赴州印押,州限当日给还]主管官逐季点检。”可见,巡检、县尉各自有分地巡查的区域,但巡检、县尉恐怕主要还是负责辖区内的治安,于治安以外的并无太多涉及,仍见于《庆元条法事类》的记载,“诸巡检不得辄勾保户及以捕巡为名迎送,即因巡捕,不得以家属自随及带兵甲入州域或馆驿市肆要会处”^[2],并不统辖地方。

值得注意的是尽管制度上主簿、县丞应与知县同城,但在宋代时,出现了个别分驻在县城之外的例子。余蔚曾注意到淳熙中福清县海口镇由“主簿监盐仓兼镇务”,嘉定八年兴元府“复汉阴县丞一缺,治于滶口镇,使之催理税赋,受接民讼”,同时也有县尉派驻镇上的案例,如鄂州蒲圻县新店市镇、绍兴府诸暨县枫桥镇、兴国军永兴县通山镇等,均曾派驻县尉管理。这些县以下的行政派出机构既具有一定的辖地,又有地方管理之责,出现了与清代“县辖政区”极为类似的现象,可被视作萌芽状态。只是这种分驻县级佐贰官到县以下的情况还不普遍,是“非常态”的行政安排,其例甚少。

元代巡检司因宋金遗制,分布甚广。依地域与职司分三类:第一类是州县以下负责捕盗治安的,大多数设在乡、镇、寨或“墟市”,个别还设于“盐榷之司”所在地;第二类是少数民族居住的边远洞蛮,时与“蛮夷长官”并设,带有一定的镇抚和羁縻性质;第三类是沿江沿海所设,主要适用于沿江沿海及岛屿的巡逻管辖,三类总数约130个^[3]。元代巡检一个突出的特点是元政府为缓解学官升转的困难,将儒士出身的学官选注为以捕盗为主要职责的巡检官,不少儒生为了摆脱升迁的泥潭,自愿弃文从武,一些人还在巡检任上取得了明显的政绩,成为中国制度史发展中一个很有意思的插曲^[4]。其职能据《元典章》记载,县尉、巡检均是专一的巡捕官^[5],又严禁巡检接受民词^[6]。据李治安的研究,元代巡检司一般“不与管民官一同画字勾当”,不过问州县庶政,专一捕盗,在“遐荒之地,县长贰久缺”的场合下,巡检或可以暂时“摄县事”。巡检司捕获盗贼和受理凶杀案件预审完毕,须即时牒申县衙,听候县官继续鞫问,县长贰究竟如何处理,巡检司往往难以干涉^[7]。

明代是巡检司发展的高峰。洪武初年,为稳固地方统治,明太祖在全国各地大量增置巡检司。洪武中期以后,随着政权的稳固,对非要地的巡检司进行了大量裁撤,其中洪武十三年十月一次就裁撤354个^[8],足可见洪武初年巡检司数量之多。万历时仍存巡检司1252处,其数量为明代国家行政机构之最。

明代的巡检司是有辖地的,但其性质值得在研读文献的基础上重新讨论。明代巡检司设置数量之多,大概是无异议的,其源于朱元璋对巡检司的重视。洪武二十六年定立章程,“凡天下要冲去处设立巡检司,专一盘诘往来奸细及贩卖私盐犯人、逃军、逃囚、无引、面生可疑之人,须要常加提督。或遇所司呈禀设置巡检司,差人踏勘,果系紧关地面,奏闻准设,行移工部盖造衙门,吏部铨官,礼部铸印,行移有司。照例于丁粮相应人户内佥点弓兵应役”^[9]。王伟凯在考察了明代巡检司的职能后,认为“与其他朝代不同,明代巡检司仅与里甲、老人相互配合,并不代辖村庄……作为明王朝实施基层社会控制的手段,里甲和老人的职责是对有固定住所的固定人口进行有效管理,而巡检司除了监视,盘查固定人口外,主要职责是对流动人口进行全面防控”^[10]。结合洪武二十六年的巡检司章程,其职能的确更多地体现在“流动人口”的监视和管控上。王伟凯的这一判断相当重要,可惜在以往的研究中并未得到足够的重视。洪武二十六年后,关于巡检司的制度变革也不断地证明了这一点。据《大明会典》:

凡各处巡检司纵容境内隐藏逃军,一岁中被人盘获十名以上者,提问如律;

凡运粮、马快、商贾等船经由津渡,巡检司照验文引,若豪势之人不服盘诘,听所司拿送巡河御史郎中处究治;

凡各处巡检司弓兵并老人里甲人等获解内外卫所逃军及囚徒无引人并贩卖私盐犯人等项,到部审问明白^[11]。

再如明代吕坤曾说,“而今作巡检的,弓兵不问壮衰,器械不求坚利,武艺全不操演,囚盗全不缉拿,却又索弓兵常例,甚者一半折乾。扰害居民,刁难过客……是增一巡检,添一伙强贼。一豪无益于地方,万分有害于黎庶。”^[12]嘉靖《建宁县志》曾记载巡检司陋规的来源,“又照别处巡司衙门抽税私盐、牛货,盘诘往来客商,小有税钱,其官卑禄薄,在所不免。”^[13]均显示了巡检司对“流动人口”的管控。

巡检司虽主要是对“流动人口”进行监管,但出于考成的需要,特别是有的县巡检司数量较多,必须划地巡查,由此形成了巡检司的管辖区域问题。在明代文献中,记载巡检司具体分辖区域的案例较多,有的称其为“信地”,如嘉定县;“国初有四巡检司,曰顾迳、江湾、吴塘、刘家港。自刘家港割隶太仓,邑止三司。万历初复裁吴塘司,而以各守信地分属二司。初制司设弓兵百人,后以渐汰至六十人,今每司止二十四名。”其下分列两巡检司的“信地”范围:

江湾巡检司信地 南翔、江湾、大场、真如、安亭、黄渡、纪王、殷行、栅桥

顾迳巡检司信地 罗店、娄塘、月浦、杨行、广福、外冈、葛隆、新泾、徐行、青浦^[14]

又如正德《姑苏志》记载墩台二百三十四,各隶于巡检司之下^[15]。但巡检司恐怕主要还是以军事职能为主而与民事无太大关系,即使有,也非制度上的普遍规定。乾隆《长洲县志》就谈到了明清巡检司之间的不同,“巡检始宋代,即古游徼。明初重之,实兼武事。本朝裁损弓兵,已与武备无关”^[16]。对于巡检司试图巡视地方的行为也早有限定,如江西兴国县,“非大警报,巡检不许巡堡”^[17]。值得注意的是明代为了专门管理地方治安事宜,设置了专门的捕盗官,一般是主簿、县丞、典史这样的官员充任,但后期逐渐过渡到以典史为主^[18]。这些捕盗官统辖其下的巡检司,共同负责捕务。

有个别地区志书记载了佐杂官与地方基层组织之间的辖区划分似乎存在统辖关系,目前已知的如:南海县,据万历《南海县志》,南海县下共设有六名巡检司,将全县分割完毕(详参本书第四章);吴江县,据弘治《吴江县志》卷四记载,吴江县共设有八名巡检司,其下各辖若干都,将全县二十九都分割完毕(详见本书第六章)等。似乎明代末期,佐杂官开始具有了民事意义上的辖区,只是还仅仅是一些极个别的案例。