第二节 劝学与筹款
一、劝学所与州县基础教育
学部章程规定，劝学所的职能主要是劝学、兴学、筹款、开风气四个方面，但这都是章程中的规定，我们需要进一步了解的是：劝学所究竟是怎样履行这些职能的？实际上，各地劝学所成立之时，乡村社会对新学堂不仅不了解，还有一种本能的对立：“目下学堂所以不能遍立，学生所以不能加多之故，其原因在于乡愚无知。一谓学堂为从洋教，一谓学堂为破纲常，一谓学堂无科第功名，种种谣言，所以各处办学欲由公款拨一学费而不从，欲由公所借一校舍而辄阻，既成立各学堂，学生亦遂以日少一日。”[35]在这种情况下，要按学部要求，很快建立起一个基础教育体系，其困难可想而知。
清末州县的学校有三种类型：官立（全部官款办学）、公立（地方筹集资金办学）、私立（个人出资办学）。一般官立学堂集中在城镇，各学区所办者多为公立学堂。劝学所“兴学”的主要办法是划分区域。之所以要划分学区，按学部的说法，是因为“东西各国兴学成规，莫不分析学区，俾地方自筹经费，自行举办。事以分而易举，故能逐渐普及，教育盛兴”[36]。划分学区有利于筹款办学。从划分区域而言，部颁章程确定了以三四千家为一区，“因所辖地方之广狭酌定”的基本原则，但由于中国各地情况很不相同，在划分区域上有各自不同的处理方法。如河南郏县劝学所于1907年年初成立，将城乡各保划定区域，全境共分东、西、南、北、中五大区，各区之中又分六个至八个小区，全县共计36区。各大区各设一总劝学员，小区各设一劝学员。[37]直隶深州是将州内划分为中、南、东、西、北五区，每区有劝学员一人。[38]山西徐沟县则将东西两属划为八区，劝学所“为全境学务之总”，“总核各区之事务”，每区设一劝学员，由总董开单，县令札委。[39]在江苏宝山县，风气开通较早，1903年以后学堂已增至36所，于是依据原来的14厂划分为14学区，每区或八九图，或数十图不等，每区除原有厂董外，另设学董一人或二人担任兴学筹款之责。劝学所成立后，复将原14学区组成四个联区，每联区又分三至四个学区，每联区置劝学员一人。[40]
学区划定后，各区劝学员周历各乡村，婉言善导。河南郏县劝学所特制定《劝学浅说》，针对乡民的各种疑虑，用白话予以解答。比如将高等小学堂解释为旧之书院，由各保出资财捐设的学堂如同旧之私塾，就地筹款及由闲款改设的学堂如同旧之义塾。学校体操即古者六艺射御遗意，并称学堂读书仍会以六经四书为主，旁及子史；蒙学、初等学堂毕业后入高等小学堂，毕业即旧之秀才；说明停科举后舍学堂无进身之阶。[41]这些劝说将学堂与旧之书院、私塾等比附，目的是打消人们的疑虑，具有一定的针对性。
直隶深州直隶州劝学员劝学情况很有典型性。光绪三十二年四月（1906年5月），新任知州胡宾周到任，下车伊始，就要求各村遍立初等小学，限一个月报齐，但各乡多观望不前。知州又要求各村八月初一一律开学，除派劝学员下乡劝导外，还抽调了师范速成毕业生90名、传习师范生40余名一同前往。劝学员分投各区，挨次抽查。每至一村，竭力苦劝，几有哑不能言者。到八月末，已成立者方达到十之六七。[42]
学部章程强调各属地方一律设立宣讲所，由劝学所总董延访师范毕业生或与师范生有同等学力者为宣讲员，或由地方小学教员担任。吉林制定劝学宣讲试办章程，省设劝学宣讲总公所，每学区设立宣讲所，宣讲员由总公所罗致热心人士申请提学使委派。[43]而在江苏宝山县，是于劝学所内设讲习部，推举宣讲员实行宣讲，并先从各区市镇入手，再推广至乡村，每学区每月宣讲一次。宣讲时由学董招人听讲。[44]在湖北黄陂县，省视学在考察中发现，该县宣讲所的运作还算正常，“听讲者下午及夜间人数颇多，可望日趋发达”[45]。但同时省视学也发现，就全省而言，各州县已设之宣讲所大半有名无实，讲员多不称职，用费多则百贯，少则亦六七十贯，“实属虚糜”[46]。
劝学所是一邑学务的总汇之处。江苏宝山县规定劝学员每月之末星期日至劝学所会集一次，商订改良各事。[47]报载浙江宁波府奉化县劝学所开会提议事件有：请中学堂董事公推明年监督；提议作新女校如何筹办；劝学所教育会分设问题；是否增加租价为婴堂设幼稚园保姆院经费；各乡名实不符之学堂如何整顿、私塾如何改良、陋劣之蒙馆如何淘汰；各乡村董如何筹款以补助学堂；学堂教科书价目太贵，应否筹款补贴；庙产办学；转请地方官督催各乡将迎神赛会演戏等款提充本地办学经费。[48]可见，办学兴学和筹款是劝学所讨论的两大主要问题。事实上，劝学所的这种定期会议也会出于各种原因流于形式。在浙江象山，光绪三十三年（1907年）遵定章设立劝学所，并定每月定期会议，然由于经费无著，每次与会者甚少。[49]
劝学所成立后，在兴学方面做了许多工作，取得了可观的成绩。如前面提到的直隶深州直隶州，经过劝学员的努力，三个月内共办起初等小学堂136处，学生4100多名。[50]阜城县令马丙炎曾于光绪三十一年（1905年）游历日本，有感于日本富强深得学校之功，热心办学。在他的支持下，劝学所将全县划分四个学区，定每区立初等小学堂20处，还设一初级师范，招收正课60名，附课10名；一传习科，三个月毕业，以为教员之准备。[51]据广东提学司光绪三十四年（1908年）的教育统计，此时该省已有中学堂27所，学生3058人；高等小学堂136所，学生7973人；两等小学堂538所，学生27246人；初等小学堂705所，学生25796人。[52]以下是湖北提学司对全省1903—1908年中小学、蒙养院等学堂的统计：
表2.1 湖北1903—1908年中小学堂及蒙养院统计
表中统计数字包括省城，但大多数学堂当在各府厅州县。不可否认，这些数字包含很多浮夸成分，但也可以看出州县学堂发展的大致趋势。1906年之后，是各类中学、小学的发展时期，这与劝学所的设立及其劝导兴学有很大的关系。就湖北而言，官立学校在中小学中占主导地位，但在办学经费紧张的情况下，提学使要求从宣统三年（1911年）起，所有官办初等学生不足40名或办理无效者，即改为公立学堂，由地方筹集款项办学。[53]
实际上，由于各地风气不同，不少民众对学校并不积极；也由于各地经费并不宽裕，教员准备不足，各地学校处于屡兴屡废的状态。山西徐沟县劝学所成立时，有官立、公立、私立学堂8处，每处学额多则40人，少则20人，合计入学授业者不过300人。“以言推广则财力不继，以言整顿则模范空存，乡村市镇既乏担任经费之人，儿童父兄复昧义务教育之旨。”[54]一些学校已处于难以为继的状态。1908年直隶沙河县虽报告设初等小学70余处，然劝学所总董调查后发现，合格者实属寥寥，经费皆东拉西扯，无的款可靠，故一值旱潦，纷纷解散。就教员而言，该县初等小学教员多为耆老儒类，鄙视新学，即便有劝学员加以开导，但冲突之事时有发生。[55]新城县四乡初等小学禀明立案的有五六十处，但一年以后多属有名无实，各学堂人数一二名、三五名不等，多者亦不过十余名；教员虽在教授，但管理一仍故旧，只有重新整顿、合并办学。[56]就是办学数量较多的湖北，进入宣统年，也不断归并学堂。如黄陂县原有东西南北四路官立高等小学堂，宣统二年（1910年）省视学调查时发现，各学堂原设学额60人，现在均未达到人数，故合并成一所。[57]省视学对黄州府及各属州县的考察中也发现，“现办初等可观者固多，而有教员无学生者有之，有学生无教员者有之，甚至教员学生俱无者亦有之。不惟虚耗公款，实属贻误学务”[58]。
劝学所不仅要劝办学校，还有对已办学校的管理之责，包括调查学舍、调查儿童之数、分派教员、核定课程、核定考试办法、订购分发教材等。关于这些职责，蔡东洲等在《清代南部县衙档案研究》第三编第二章中有详细介绍，此处不再赘述。[59]这里补充江苏宝山劝学所的两则史料，以便具体了解劝学所教学管理的日常工作：
史料一：致广福学堂教员左华宝、左华街两君函：
径启者，初十日吴君士翅自贵学堂调查学务归，述及贵学堂课程一切尚称合法，学生二十九人亦不为少。惟据述午后一点十分钟应上习字课，而华街先生一点三刻许尚未到校，如此则非特对于学生失课程表之信用，且教员未到校则学生不免在校外喧哗，更易遭社会之评论。且云华街先生授习字课，只高坐教桌，以圈点数字了事。鄙意似当巡视各生运笔之合法与否，随手纠正之。凡此皆于学校之发达及学生之进步甚有关系，希斟酌而改良之。[60]
史料二：会同考试县属高等小学毕业办法
一、遵部定毕业考试章程，由地方官学务官教育会人员莅堂考试。
一、命题以所授主要各学科课本为限，计分经学、历史、地理、理科、算学五科。经学试经义一题，历史、地理、理科、算学，每科试条对二题。经义拟请地方官命题，各条由学务官及教育会正副会长拟定。
一、经义最优者得二十分，历史等四科最优者每条各得十分，五科共合一百分，与学期积考分平均数相加，再平均计算，以平均数之多寡分别毕业等第。
一、初十日会考罗杨公立两等小学堂；十二日会考县立高等小学堂；十五日会考吴淞公立两等小学堂。每日均自上午八点钟至下午五点钟止。
一、试卷均由会考毕业人员公同阅看。
一、积考统计分数均由会考人员公同核算，照章以八十分以上为最优等，七十分以上为优等，六十分以上为中等。
一、毕业考试之后，及格者除发给分数等第文凭外，由地方官申请提学使详督抚宪咨明学部，照章给奖。[61]
史料一是对教学纪律和教学方法的管理指导，史料二则是关于高等小学毕业生毕业考试的实施办法。劝学所履行学堂与教学管理的依据是学部的各种章程，但同时又结合了本地情况。从中可以看出，宝山县劝学所的工作是到位的。
私塾改良也是劝学所的重要职责。私塾本是“学校未兴，举国儿童就学之地”，但“其课本则四子五经，其成效则背诵章句”，“成法相沿，牢固不拔”[62]，无论学习内容还是教学方法，皆与学堂格格不入。自新政以来，改良私塾呼声渐起，社会中私塾改良会之类的组织也渐有出现。1903年，清政府颁布初等小学堂章程，定“凡有一人出资独力设一小学堂者，或家塾召集邻近儿童附就课读，人数在三十人以外者，及塾师设馆召集儿童在馆授业在三十以外者，名为初等私小学，均遵官定章程办理”[63]。这实是提出了改良私塾课程和教授方法、将私塾纳入学堂体系的目标。
一些地方的劝学所在劝学过程中已开始实施私塾改良。光绪三十四年（1908年），河北滦州乘暑假之机，在各学区开办传习所，令塾师入学学习，请高小初小教员和京、津、保肄业各生教授，期限半月，由州考试后发给文凭。还设改良研究分会，以相互切磋。派劝学员赴各村私塾予以劝导，演习新教授法。促使原私塾增添新的课程，渐除从前旧习。[64]宣统元年（1909年），河南提学司制定改良私塾章程，明定各属劝学所为改良私塾机关，要求各地在调查基础上，分三步改良私塾：第一步，塾师入师范研究所；课读经，用新颁教授法；课国文，用学部审定教科书。第二步，加课算术、体操。购置黑板、设讲台，学生面教师坐；按期举行年考、期考。第三步，加课格致、历史、地理、修身，均用部定教科书；实行初等小学一切规则。分别改名为公立小学或私立小学。还制定了劝学员劝导的方法和奖励办法。[65]学部认为此章程对普及教育不无裨益，又便于实行，遂通饬各省仿行。之后，学部又制定《改良私塾章程》，其第一条确定私塾改良的宗旨是“以私塾教授渐期合法，并补助地方教育为宗旨”，还具体提出了改良课程和教授方法的要求。[66]
但是在具体的实施过程中，由于州县兴学学款奇拙，所以借私塾改良为扩大新学之途径，成为具体操办者的指导思想。浙江象山县令程龢就认为，县城官立两等小学开办数年岁糜千余金，而学生不过十余人，“与其广劝立学用力多而求效难，不如改良私塾用力少而收效易”，所以他要求劝学所“分乡立员以为宣讲并兼调查，分赴各塾调查教法，指示改正，期收整齐划一之效”。还在城内设师范传习所，通知城乡各塾师来所讲习，延聘师范毕业生教以管理教授诸法，给予修业证书，第一期报名注册者60余人。[67]在湖北嘉鱼县，依据河南章程略加修改，也制定了三步推进之法，但第一步中舍去了塾师入师范研究所一条，第三步中只定加修身课。同时，由劝学员对本学区各私塾进行劝导，对成效大者给予奖励，还对私塾教员改良有成效者实行奖励。三步改良完成的私塾即转为初等小学堂。[68]而在有的县，则采取了更为简便的办法。如湖北钟祥县，就是将私塾全部作为简易识字学塾，发给教科书，责令照章教授。[69]
私塾改良是州县兴学的一个组成部分，虽然各地办理情况不尽一致，大量私塾仍然延续下来，但也有一批转向蒙学和初级教育。这一切都在一定程度上动摇了传统乡村的儒学地位。
二、劝学所与办学经费
筹款是劝学所的重要职责。学部章程规定，劝学所办学经费来源主要是四个方面：迎神赛会演戏之存款，绅富出资建学，禀请地方官奖励，令学生交纳学费。由于各地情况不同，实施的情况也各不一样。
公款公产是劝学所经费的主要来源。如江苏青浦县劝学所拟订的章程中，经费来源主要是经学务处拨与兴学之需的地方公款、各区公产公款及一切闲杂款项。[70]广东情况要复杂一些。广东的公款分家族公款和地方公款两大类，地方公款又有书院学租、义塾学谷、宾兴（乡试学子卷费）、局款等名目。所属又不尽相同，有城乡公有者，有一乡或数乡公有者。所办之公益又不止教育一项，以致出现“城与乡争，乡与乡争”的情况。为平息事端，提学使令各属劝学所调查公款，以地方公款办公学，家族公款办族学，分别由地方官授权的城乡村堡管款绅董和各族管款族董管理，由劝学员检查填表，由总董依据各地款之多寡和各地情况确定提款、拨款数目，并强调“所提款项概交绅士管理，官司只任保护，概不经手”[71]。
在湖北，州县劝学所经手的学款，包括官拨与自筹两部分。官拨主要的是赔款改学堂捐[72]，以及科举停废之后的关涉科举的旧有之款，如宾兴及印卷膏火等，全数提归劝学所。自筹款则比较复杂，一部分是各地书院学田等收入划归学款者，以及收取的学费，为“公款”；其余主要是捐税。捐税又分两种情况：一是地方原来就收取的捐税中划拨一部分作为学款，如许多州县都有的戏捐、肉捐等；二是因办学经费不足而呈请就地新抽的捐税，如蕲水县的粉捐、武昌县的布捐、应城的中人捐等，各地所收不同，由“各处经收，就地拨付”。劝学所对经费有管理和使用分配权，除须将使用情况造册报送地方官查核外，每月还要将出入各款张贴门首公示。[73]
就一个县来看，如湖北蕲水县劝学所经费，包括赔款捐、铺捐、公产田租、粮户房经承津贴学款、肉捐、戏捐等，实际收入一万四千余串；支出除劝学所视学、总副董、稽核等薪水外，主要用于高等小学及各官、公、私立初等小学，女学，宣讲所的经费和津贴，实际支出一万六千余串，不敷二千余串。为弥补不足，提学司拟订章程，要求该劝学所整顿学校，核减经费，收回应归而未归的学田款、提取税契，整顿肉、戏两捐。[74]
但在更多地方，公款公产本来有限，唯有通过各种因地制宜的“开源”办法解决经费。甘肃州县劝学所经费除各区公款、公产和捐款外，其他筹款途径还包括劳力捐、积蓄捐（使各村人民每日自积一钱，置之于家，按月或按学期即各将所积聚之总数捐作学堂经费）、婚祭捐（婚祭之时照其之分位令出多少捐数）、出产捐、迎神赛会之款、契约捐（立契约之时按照中人代笔之费酌加几成捐作为学堂经费）等。并强调，“各区人民自行筹集、自归各村董事收掌，为本区学事之用”。劝学员则随时稽查报告于劝学所，每年两学期之末由劝学所造具表册汇报本地方官，并榜示各区。[75]
举办各种捐税是劝学所筹款和弥补办学经费不足的主要途径。实际上，许多地方往往因地制宜，举办了名目繁多的办学捐税。如四川璧山县除学田一项外，又增草纸捐分助学堂。[76]直隶蓟州劝学所虽已成立，但“向无底款”，高等小学堂、师范学堂款又不敷，故而诸董联名具文州牧，提议在城内荒闲官地创办羊市，抽取税项充劝学所及办学经费。[77]在直隶衡水县，劝学所虽已设立，然款项支绌，“既无富商可捐，又未便苛派”，县令与绅董再三磋商，决定利用当地词讼较繁的特点，将呈状每张加收公费制钱250文，保结限状每张加收制钱50文，由承发房卖取状纸后直接将加收的钱交劝学所。[78]望都县在“劝捐无术”的情况下，也利用该地“民情好讼”之特点，定状纸每张100文外加制钱250文，保结限状收制钱50文，充劝学所经费。[79]清苑县也援照各州县成案，定每状纸一张酌加当十铜圆15枚作劝学所各中高小学堂经费。[80]宁河县鉴于各项筹款已搜罗告尽，只得搜求利之自然，想到境内还有十数道沟，每逢夏季雨涝之时，皆可出鱼一二万斤，共得鱼二三十万斤，每斤抽制钱一文，由承包人交纳鱼蟹捐，以此就地筹款兴学。[81]
至于学生缴纳的学费，只占劝学所办学经费的一部分。如湖北钟祥县，定每年每名公办高等小学学生交学费8串，该学堂共61名学生，年收学费480串，加上当地所收的布厘、猪捐、盐捐等，仍不敷用，故由劝学所另拨官款600串为补助公学经费。[82]
1906年学部章程规定了劝学经费“官不经手”的原则，即“劝学员于本管区内调查筹款兴学事项，商承总董拟定办法，劝令各村董事切实举办，此项学堂经费，皆责成村董就地筹款，官不经手”[83]。广东提学使对此的解释是：“筹款兴学系指地方公款而言，而所应办者以初等小学及半日学堂为限。”[84]“官不经手”实际是指官府不承担和不经手各州县基础教育中各公立学校的办学经费，其经费主要由各地自筹，官府对经费收取与支配负有监督管理之责。
虽然规定官不经手基础教育中公立学堂的经费，然而学务为地方官考成所系，插足和挪用办学公款并非难事。如在湖南，据谘议局整顿全省教育的议案反映，因学部要求地方官办官立小学一所作为模范，于是有些地方官将原有书院学田等一切公款强行提取一半作为官立小学经费，“至各乡村办理小学与否，经费有无，官概不过问”。基于这种现象，谘议局要求各县劝学所会同自治公所清理公款，并将属于各乡的公款公产划拨出来以充推广乡学之用。[85]
再如湖北随州，学款主要来自签捐、铺捐、票捐、柜费、宾兴膏火等项。按规定，这些钱每年都要提取全部或部分作为办学经费。然“非被官署移挪，即遭户书亏塌”，致使各项钱款每年均不足数，累计历年欠款一万七千余串，劝学所每有需款之时，“问州署则云户书未缴，问户书则云钱存州署。彼此交推，上下其手，以致积久不能清结”[86]。
宣统元年（1909年），湖北省视学员考察发现，各州县办学经费管理混乱，“有仍归官管而绅士未知收支数目者，有交归绅管而官不过问者，甚至有交县库书经管任意把持者”。为此，提学使拟定整顿办法，将学堂捐和州县绅收各款统合成“赔款学堂经费”“原案学堂经费”“推广学堂经费”三类，存入指定的殷实铺户，然后核定收支，“官任收款支款，绅任取款用款”，各项由绅征收的款项按月由经管绅董结清数目，连同账簿送地方官与劝学所后转发铺号，并“随收随发，不得拖延时日”[87]。显然，湖北提学使试图通过这种办法，将拨款、公款、自收办学捐税纳入一个系统，分别责任，由官权统一支配。
确定“官不经手”的目的，是防止吏役之侵蚀和官府之挪用，并以此化解举办基础教育经费不足的难题。但是在“官治”的统合之下，必然又会在不同程度上受到官权的侵蚀。
值得注意的是，在“官不经手”的原则之下，形成了劝学所“筹款”和“办学”合一的管理模式。劝学所不仅要承担管理各种高等、初等小学堂，半日学堂，实业与师范学堂的职责，还要负责筹措举办各种公立学堂、半日学堂的经费。这种管理模式延伸了劝学所的职权，也使劝学所在经费筹措的过程中成为绅、民矛盾的焦点。