2.1 国外研究成果综述
在过去的几十年间，关于地方政府规模和结构的国外研究文献众多，涉及面也非常宽泛。但总体而言，有三个问题始终是这类研究的主要着眼点：一是地方政府规模和结构的决定因素，二是地方政府规模和结构的经济影响，三是地方政府规模和结构优化。
2.1.1 地方政府规模和结构的决定因素
长期以来，政府规模和结构的决定因素一直是学术界关注的一个重要主题。概括起来，政治学家和经济学家主要强调经济、社会和政治因素通过影响公共服务需求和供给来影响政府规模和结构。注12在经济因素方面，主要强调经济发展水平、收入分配状况、经济开放程度以及经济管理体制所产生的影响；在社会因素方面，主要强调人口规模和结构、民族构成以及文化传统等因素的重要作用；在政治因素方面，则主要致力于考察民主政治和政府腐败等因素的影响。具体到地方政府而言，除了上述一般意义上的经济、社会和政治因素以外，学术界还特别强调政府间财政关系及其制度安排以及政府组织结构的影响。
1.一般经济、社会和政治因素
19世纪80年代以来，世界主要国家的财政支出规模呈现出持续增加的共同变化趋势。以部分经济发达国家为例，财政支出比率从1880年的平均10%左右提高到1980年的平均40%多，翻了两番，或者说50年翻一番。与此同时，财政支出结构也发生了非常深刻的变化。这引起了政治学家和经济学家们的广泛关注。政治学家和经济学家们从各个方面包括经济、社会和政治视角出发寻找这些变化的原因，形成了许多富有见地的解释。
就经济因素而言，早在19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳在考察了英国产业革命和美、法、德、日等国的工业化状况之后就曾指出，在工业化进程中，随着人均国民生产总值的提高，社会公众对公共服务的需求将急剧增加，导致财政支出比率相应提高，Bird(1971)称之为“瓦格纳法则”(Wagner's law)。Musgrave(1969)和Rostow(1971)同样从需求面入手突出强调了不同经济发展阶段将导致政府积累性支出比重、消费性支出比重和转移支付支出比重的不同变化，从而导致不同的政府支出结构。此后，大量研究考察了经济发展水平对政府支出规模和结构的影响(Courakis et al.，1993；Easterly and Rebelo，1993；Bairam，1995；Chletsos and Kollias，1997; Biswal et al.,1999; Kolluri et al.，2000；Heshmati,2001; Ardagna,2004)。Meltzer and Richard(1981)以及Krussel and Rios-Rull(1999)进一步指出，除了经济发展水平外，一个国家的收入与财富分配状况也会通过影响整个社会的公共服务偏好从而对政府规模和结构产生重要影响。20世纪80年代以来，伴随着全球化进程的加快，一些研究开始关注经济开放对政府规模和结构的影响，认为经济开放度的提高将导致一国经济更容易受到外部冲击的影响，从而促使本国政府通过增加财政支出规模和调整支出结构来抵御外部风险(Cameron,1978; Alesina and Wacziarg，1998; Rodrik，1998)。除此之外，一些研究还特别强调了预算规则、财政稳固(fiscal consolidation)以及经济体制等因素对政府规模和结构的重要影响(Poterba，1994,1996; Lowery et al.,1998; Alt et al.，2002; Sanz and Velázquez，2002)。
从根本上讲，公共服务的数量和种类决定了政府规模和结构，而人口等社会因素会直接影响到公共服务的需求和提供成本，因而对政府规模和结构具有重要影响。Alesina and Wacziarg(1998)指出，人口规模增加可以带来规模经济效应从而有助于降低公共服务提供成本，避免政府规模膨胀，但同时也会加剧公共服务偏好的异质性，从而带来较大的财政支出压力。而且，由于一些政府支出项目如教育支出和社会养老保障支出往往是针对于某些特定年龄段的群体，因此人口年龄结构对政府规模和结构同样具有重要影响(Borcherding and Deacon，1972；Biswal et al.，1999; Visco，2001)。此外，种族和民族构成也会对整个社会公共服务偏好的异质性以及政府再分配项目的决策进而对政府规模和结构产生重要影响(Easterly and Levine，1997；Alesina，Baqir and Easterly，1999；Alesina et al.，2003)。
需要特别指出的是，长期以来，经济学家特别是政治学家们一直试图从政治经济学的视角出发考察各种政治因素对政府规模和结构的影响，以更好地揭示政府规模和结构变化的一般经验规律。依据公共选择学派的观点，自利性的政府官员总是有强烈动机去追求预算和机构规模的最大化，从而使政府规模存在着强烈的内在扩张性(Niakanen，1971; Brennan and Buchanan,1980)，而投票权(voting)和集会权等民主政治权利将会直接影响到选民的公共服务偏好以及政府决策过程，从而对政府规模和结构产生重要影响(Benabou,1996;Lijphart,1997;Lott and Kenny,1999)。比如，Prohl1 and Schneider(2009)就认为，在地方政府层面，直接民主制对公共部门的增长具有显著的负效应，也就是说，直接民主制对地方政府规模的扩张具有抑制作用。不过，Mulligan，Gali and Sala-i-Martin(2002,2004)指出，并没有明显的证据表明，民主政治权利会对政府规模和结构产生显著影响。近年来，一些研究还特别关注不同的选举规则(如多数票和比例票规则)和政治体制(如总统制和议会制)通过影响政治决策过程(Persson，Roland and Tabellini，1998; Austen-Smith，2000; Milesi-Feretti，Peroti and Rostagno,2002)，以及政府官员腐败通过影响财政资源配置效率(Mauro,1998; Gupta et al.，2001)从而对政府规模和结构产生的重要影响。
最近，美国佐治亚州立大学的一位博士研究生——Juan Luis Gómez Reino(2010)，从地方服务提供的角度，分析了辖区(基层地方政府)的最优规模。他认为，分析最优辖区规模的标准的经济学框架即奥茨 (Oates,1972)的标准经济理论，没有考虑人们对政治问责制(political accountability)的偏好。他借鉴Baleiras (2001)、Alesina and Spolaore (2003)的方法构建的理论模型表明，一旦考虑到这种偏好，提供地方公共物品的辖区的最优规模要比标准理论模型下的小。他用197个国家的样本对此进行了实证分析，验证了这一假设。实证结果表明，政治问责制的偏好导致辖区规模变小，表现为辖区数量增加，每个辖区的平均人口数量下降。
2.财政分权及其制度安排
具体到地方政府规模和结构而言，除了上述一般意义上的经济、社会和政治因素以外，政府间财政关系及其制度安排的影响也备受关注，成为重要的研究视角。注13不过，尽管已有文献进行了大量卓有成效的研究，关于财政分权及其制度安排对地方政府规模和结构的影响，目前还远并未形成一致看法。
从规范理论角度来看，一般认为，地方政府具有信息优势，更了解本地区居民偏好和公共服务提供成本，且赋予地方政府更大的财政自主权也有助于强化地区间竞争和公众政治参与，从而有助于约束地方政府行为，因此财政分权可以促使地方政府提高效率、转变职能，有效遏制规模膨胀，更好地实现结构优化(Tiebout，1956; Oates,1972; Brennan and Buchanan，1980; Qian and Roland,1998)。但是，也有人认为，提高财政分权程度会导致中央政府以下各级地方政府的财政支出水平上升(Wallis，1991)。具体来说，由于分权化的公共物品提供更加适合地方居民偏好，导致地方公共物品的需求增加，继而导致地方财政支出水平提高(Shadbegian，1999)。另一方面，政府效率提高也会导致公共服务需求增加，且公共服务若具有较大的规模经济效应，以及地方政府更加依赖于公共池资源(common-pool resource)如政府间转移支付，那么财政分权也会导致政府规模增加(Weingast，Shepsle and Johnson ,1981; Oates,1985; Stein,1999; Rodden，2003; Persson and Tabellini，1994,2000)。
尽管关于财政分权对地方政府规模和结构的影响还存在着争议，学术界普遍强调财政竞争机制和标尺竞争(yardstick competition)机制在其中发挥的重要作用。对于财政竞争机制而言，目前主要有两派观点，但都认为财政竞争会对地方政府规模产生向下压力。注14其中，公共选择学派认为地方政府本质上是利维坦(Leviathan)的，追求自身规模最大化，因而财政竞争有助于约束地方政府行为，促使其更加关注本地区居民偏好，提高支出效率、优化支出结构，有利于社会福利水平的提高(Brennan and Buchanan，1980)。传统公共经济学派则认为过度激化的财政竞争将迫使追求公共利益最大化的地方政府采取避高就低(race to bottom)的竞争策略，从而导致无效率低水平的政府支出规模和扭曲的支出结构(往往更加关注于基础设施等生产性支出以吸引流动性资源，而忽略了那些与不易流动的居民以及非熟练劳动力密切相关的社会性支出)，进而阻碍了社会福利水平的提高(Wilson，1986；Zodrow and Mieszkowski，1986；Keen and Marchand，1997；Borck at el.，2006)。
不过，需要指出的是，无论是公共选择学派还是传统公共经济学派更多强调的是财政收入分权以及税收竞争对地方政府规模产生的向下压力，对于财政支出竞争则通常认为其会导致地方政府规模膨胀。而且，一旦地方政府拥有的财力和事权并不匹配，从而出现了较为严重的纵向财政失衡时，地方政府预算约束将会软化并且更加依赖于公共池资源(common-pool resource)如政府间转移支付从而引发财政成本外溢即公共池问题(Weingast，Shepsle and Johnson ,1981)。此时，财政收支分权引发的财政竞争机制进而对地方政府行为的激励和约束作用将会出现偏离，从而导致地方政府规模膨胀和结构扭曲(Stein，1999; Rodden，2003)。这种公共池机制也正是政治经济学文献所强调的财政分权及其制度安排对地方政府规模影响的重要作用机理。
对于标尺竞争机制而言，政治经济学家们主要强调信息外溢性和民主政治制度对地方政府自利性行为的重要影响，即由于地方政府的财政行为存在着信息外溢性，公众往往会以其他地区的政府行为表现作为本地区政府绩效的评判标准，从而产生一种标尺效应，使得本地区政府在制定财政政策时，不得不考虑其他地区政府(特别是相邻地区政府)行为，因而有助于约束地方政府自利性行为，避免地方政府规模膨胀和结构扭曲(Salmon,1987; Besley and Case，1995)。不过，需要指出的是，尽管财政竞争和标尺竞争理论的侧重点有所不同，但都是强调地方政府间策略互动行为(strategic interaction)对地方政府规模和结构的重要影响。事实上，Brueckner(2003)将财政竞争机制和标尺竞争机制统称为外溢效应机制，即由于财政政策在地区间存在着外溢性，导致地方政府行为间存在着策略互动，从而对地方政府规模和结构产生影响。不同的是，财政竞争机制更多强调的是争夺流动性资源所导致的地方政府间的行为策略互动，而标尺竞争机制则主要强调信息外溢带来的选举压力从而导致的地方政府间行为策略互动。
此外，还有一些经济学家们特别强调了实验联邦主义(laboratory federalism)的重要性，认为分权化的政府体系提供了一个良好的政策实验平台，有助于规避公共政策失败带来的不利影响，从而鼓励地方政府进行政策和制度创新(Oates,1999; Schnellenbach，2003)。Weingast(1995)进一步指出，财政分权的这一创新机制有利于约束地方政府行为，产生更加贴近和符合市场要求的公共政策，从而形成所谓的“市场保护的联邦主义”(market-preserving federalism)。依据市场保护的联邦主义的观点，地方政府规模将倾向于较小，支出结构将倾向于更加优化(Qian and Roland,1998)。
除了上述影响机制以外，现有的财政分权理论还特别强调财政分权的制度安排特别是政府间转移支付制度对地方政府行为进而对地方政府规模和结构的重要影响。政府间财政转移支付制度作为财政分权体制的重要组成部分，主要目的在于解决外部性、促进财政均衡化以及维持有效的税收体系(Oates，1999)。不过，近年来，越来越多的文献开始强调政府间财政转移支付对地方政府行为的激励和约束作用，将其视为地方政府治理的一个重要手段。大量关于财政竞争的研究文献主张利用庇古式(Pigouvian)政府间转移支付政策来矫正地方政府的扭曲性竞争行为，激励地方政府增加财政收支规模，更好地实现结构优化，促进社会福利水平的提高(Zodrow and Mieszkowski，1986；Smart，1998；Dahiby，2002； Koethenbuerger，2002; Riou，2006)。不过，Bordignon，Cerniglia and Revelli(2001)以及Bucovetsky and Smart(2006)指出，由于政府间财政转移支付会在一定程度上弱化地方政府的约束机制，而且由于成本外溢带来的公共池效应以及存在着信息不对称问题，政府间财政转移支付往往蕴藏着巨大的道德风险，从而不利于地方政府行为理性，导致地方政府规模膨胀和结构扭曲。尽管存在着明显争议，学术界普遍认为政府间财政转移支付对地方政府行为进而对地方政府规模和结构的影响，主要取决于财政转移支付的形式、资金分配时对公平和效率的权衡以及政治因素的影响(Wang，2005; Buettner，2006; Egger，Kothenburger and Smart，2006)。
由此可见，从理论层面上看，财政分权及其制度安排对地方政府行为进而对地方政府规模和结构的影响及其作用机理较为复杂。目前，学术界还无法就财政分权及其制度安排对地方政府规模和结构的影响给出一个非常明晰、确定的理论预测。这促使学术界开始更多地转向实证研究，以试图从先验层面澄清财政分权及其制度安排对地方政府规模和结构的影响及其作用机理。
就财政分权影响的实证研究而言，Oates(1985)进行了开创性的工作。Oates(1985)分别以美国42个州和43个国家的横截面数据为基础考察了财政分权对地方政府规模的影响，发现财政分权对地方政府规模具有显著的正影响，即“利维坦假设”并不成立。此后，学术界将此类研究称为“寻找利维坦”(searching for Leviathan)。Forbes and Zampelli(1989)以美国345个县级地方政府数据为基础，同样发现财政分权对地方政府规模具有显著的正影响。Marlow(1988)则以美国1946—1985年间的时序数据为基础，考察了财政分权对政府规模的影响，发现财政分权对政府规模具有显著的抑制作用，从而验证了“利维坦假设”。Grossman(1989)同样以美国为样本进行了实证研究，并特别强调了政府间财政转移支付的重要作用，得到的结论是财政分权导致地方政府规模扩张，其主要原因在于政府间财政转移支付导致地方政府预算约束软化。Ehdaie(1994)则以跨国横截面数据为基础进行了实证研究，强调了财权与事权匹配在决定地方政府规模变化中的重要性。他的研究表明，财政分权对地方政府规模具有显著的负影响，但这种负影响完全被政府间财政转移支付的正影响所抵消。
Stein(1999)以20个拉美国家和一些OECD国家的横截面数据为基础就财政分权对地方政府规模的影响进行了实证研究，发现对于20个拉美国家而言，财政分权对地方政府规模具有显著的扩张效应。Jin and Zou(2002)以32个发达国家和发展中国家的面板数据为基础，将财政分权细分为财政支出分权和财政收入分权，发现不同类型的财政分权对地方政府规模的影响不同——财政支出分权对地方政府规模具有显著的扩张效应，赋予地方政府更大的收入自主权则有助于更好地遏制地方政府规模膨胀。Fiva(2006)同样将财政分权划分为财政支出分权和财政收入分权，并对18个OECD国家的财政收入分权数据进行了改进，得到了与Jin and Zou(2002)一致的结论。同时，Fiva(2006)还发现财政收支分权对地方政府规模的非对称性影响主要源于财政收支分权对地方政府支出结构的非对称性影响——财政收入分权导致政府转移性支出规模下降，财政支出分权则带来政府消费性支出规模的扩张——并由此判断“利维坦假设”并不成立。Rodden(2003)以29个国家的面板数据为基础，着重检验了公共池效应，发现财政分权对政府规模的影响在很大程度上取决于财政分权的特点：若地方政府更加依赖于公共池资源即政府间财政转移支付，那么财政分权将导致地方政府规模增加，相反，财政分权会遏制地方政府规模膨胀。Feld，Kirchgassner and Schaltegger(2003)以1980—1998年间瑞士各州的面板数据为基础考察财政分权对地方政府规模和结构的影响，并识别了各种影响机制。他们的研究发现，税收成本外溢对地方政府规模具有扩张效应，而税收竞争则有助于遏制地方政府规模膨胀。注15
此外，大量文献还致力于识别地方政府间策略互动行为对地方政府规模和结构的影响，以检验财政竞争机制和标尺竞争机制在决定地方政府规模和结构中的重要作用。Case，Rosen and Hines(1993)以美国各州的数据为基础，利用空间计量模型通过估算地方政府财政支出反应函数，发现地方政府支出存在着显著的正向相互影响，即财政支出竞争对地方政府规模具有显著的正影响。后来的大量研究利用空间计量模型也得到相似的结论(Baicker，2005; Ermini and Santolini，2007)，但同时也发现财政竞争对地方政府不同类型的支出的影响并不相同。Lundberg(2006)基于1981—1990 年间瑞士276个城市数据的空间SUR回归分析表明，地区间公共文化支出具有显著的相互负影响，意味着财政竞争对地方政府文化支出规模具有显著的抑制作用。Ermini and Santolini(2007)基于2000年246个意大利城市数据的空间计量分析表明，财政竞争对地方政府安全支出、道路交通支出和地方议会支出这三类支出具有显著的正影响。基于德国县级政府2002年的横截面数据，Borck，Caliendo and Steiner(2007)的研究表明，公共安全、医疗卫生和基础设施等支出具有显著的互补效应，而科学、文化以及社会福利支出呈现出相互替代的模式，意味着财政竞争引发公共安全、医疗卫生和基础设施等支出规模膨胀，但导致科学、文化以及社会福利支出规模下降。此外，关于地方福利支出竞争的研究也发现，地方福利支出竞争往往呈现出明显的避高就低的模式，从而对地方福利性支出规模产生了显著的负影响(Fiva and Ratts，2007；Dahlberg and Edmark,2008)。
就标尺竞争的实证研究而言，已有文献普遍发现标尺竞争机制确实会对地方政府的无效率行为产生约束作用。Besley and Case(1995)在估算地区税负反应函数的基础上，通过考察选民对本辖区政府支持率与邻近辖区税收政策的关系，指出标尺竞争机制是美国州政府在税收政策方面策略互动行为的主要原因，有助于遏制地方政府规模的过度膨胀。Revelli(2005)则在地方福利支出反应函数中引入制度变革时间哑变量，发现标尺竞争机制在英国地方政府间策略互动行为的形成中同样发挥了重要作用，并对地方政府福利支出规模产生了显著的负效应。Schaltegger and Küttel(2002)以瑞士地方政府为样本，考察了地方政府在财政支出和财政收入方面的策略互动，发现地方政府在财政支出和财政收入方面存在着明显的模仿性，其中直接选举制度和财政自主权的增加有助于削弱这种政策模仿，从而验证了标尺竞争机制有助于遏制地方政府策略互动行为带来的地方政府规模膨胀。Bordignon，Cerniglia and Revelli(2003)基于意大利地方政府数据进行的实证分析表明，标尺竞争是影响地方政府行为的一个重要机制，当地方政府面临选举并且不确定是否能够再次当选时，该地区的税率与周边地区税率呈正相关关系，但当官员面临任期到期或在连任选举时支持率超过一半时，该地区的税率则与周边地区税率无关。Elhorst and Fréret(2009)则以法国1992—2000年间地方政府数据为基础，利用两情势空间德宾面板数据模型(Two-Regimes Spatial Durbin Panel Data Models)发现，标尺竞争机制有助于约束地方政府行为，遏制地方政府规模的过度膨胀。
除了上述研究以外，学术界还普遍从实证层面考察了政府间财政转移支付对地方政府行为进而对地方政府规模和结构的影响。一方面，大量研究表明，政府间财政转移支付会对地方政府自有财力支出产生排挤效应，从而导致地方政府规模下降。Stine(1994)基于美国1978—1988年间宾夕法尼亚州66个县级面板数据的研究表明，财政转移支付对地方政府自有财力支出具有显著的非对称性影响，其中联邦政府给予的财政转移支付增加导致县级地方政府自有财力支出进而财政总支出更大幅度地减少，州政府给予的财政转移支付增加对县级地方政府自有财力支出的影响并不显著。以秘鲁市级地方政府数据为基础，Aragon and Gayoso(2005)发现政府间财政转移支付对地方财政努力进而对地方自有财力支出具有负影响，而且这种排挤效应随着地方政府支出规模的增加而递减。Knight(2002)则在利用工具变量法仔细校正了财政转移支付的内生性问题后，发现财政转移支付对地方自有财力支出具有显著的排挤效应，所谓的“粘蝇纸效应”(flypaper effect)并不存在。
不过，也有一些研究发现政府间财政转移支付会在一定程度上弱化地区间财政竞争，从而导致地方政府支出规模增加，即存在着“粘蝇纸效应”。Gamkar and Oates(1996)利用美国州和地方政府的时间序列数据考察了地方政府支出规模对联邦财政转移支付增加或缩减的反应，发现地方政府支出规模对联邦财政转移支付的反应是对称的，财政支出随着转移支付的减少(增加)而减少(增加)，且增减的幅度大致相同，从而验证了“粘蝇纸效应”。Buettner(2004)以德国城市的面板数据为基础，利用数值模拟和空间计量模型考察了政府间财政转移支付对地方税收政策的影响，得到的结论是政府间财政转移支付会激励地方政府提高税率水平，进而有助于遏制地区间过度的税收竞争，从而导致地方政府规模增加。Egger，Kothenburger and Smart(2006)同样以德国地区城市面板数据为基础，采用自然实验(nature experiments)的方法考察了政府间财政转移支付对地方税收政策的短期和长期影响，得到的结论是政府间财政转移支付对地方政府行为短期内具有显著的正向激励作用，有助于改变地区间避高就低的竞争模式，促使地方福利性支出规模增加，但长期影响微弱。此外，也有研究指出，政府间财政转移支付对地方政府支出结构也具有重要影响。Zou(1994)考察美国联邦政府财政转移支付对地方政府投资性支出与经常性支出规模的影响，发现联邦政府配套补助的暂时性增加会刺激地方政府投资性支出的增加，但财政转移支付的永久性增加对地方政府投资性支出的影响并不明确。
3.政府组织结构
尽管财政分权理论并没有明确地指出政府组织结构(包括横向辖区政府数量和纵向政府级次)对地方政府行为进而对地方政府规模和结构的影响，但暗含的一个重要观点是强调地方政府的多样性，认为这一方面有助于地方政府更好地了解本地区居民偏好和公共服务成本信息，另一方面也有助于强化地区间竞争从而约束地方政府自利性行为，因而有助于提高公共服务效率，实现地方政府规模和结构优化(Tiebout,1956; Oates,1972; Brennan and Buchanan,1980)。
但是，也有学者指出，政府合并更有利于地方政府规模和结构优化。Fields(1983)指出，合并后的政府相较于小政府而言更具优势——可以减少机构重复、公共服务外溢效应以及政策协调成本，同时政府决策也更容易被辖区居民所了解。Hocman，Pines and Thisse(1995)则认为，不同类型的地方公共物品覆盖的区域往往存在着很大的重叠性，因此地理空间构成了地方政府一个独特的制度环境，减少辖区政府数量有助于更好地实现地方公共服务优化。Gilbert and Pichard(1996)构建一个不完全信息条件下的最优辖区分权模型，指出辖区数量变化通过影响成本信息和外溢效应对最优地方公共物品数量产生两种截然相反的影响，因而辖区政府数量并非越多越好，也非越少越好，而是存在着一个最优水平。注16
除了上述影响机制以外，大量政治经济文献还特别强调公共池机制在政府组织结构对地方政府行为进而对地方政府规模和结构影响中的重要性，认为由于存在着公共池问题(即公共物品提供成本可以通过公共池渠道转嫁给其他辖区居民)，辖区政府数量增加将导致地方政府规模过度膨胀，因此主张减少辖区政府数量。注17Weingast，Kenneth and Christopher(1981)最早正式考察了公共池问题对地方政府规模的影响。他们认为，由于地区财政成本可以通过公共池渠道外溢给其他地区，因此地方议会在审议和决定公共投资政策时往往倾向增加本辖区的公共项目，因此辖区政府数量越多，地方政府规模越大。Baron(1991)进一步指出，在政党联盟的民主政治体制下，立法机构交易同样会带来公共池问题，从而导致地方政府规模的过度膨胀。Persson，Roland and Tabellini(1997，1998，2000)在Ferejohn(1989)和Baron(1991)的研究基础上进一步就公共池问题以及民主政治体制的影响进行了全面深入的研究。他们指出，不同的民主政治体制对公共池效应进而对地方政府规模具有不同的影响：在议会制(parliamentary systems)下，由于联合政府中各个政党代表都拥有对预算立法的表决权，因而更容易导致地方政府规模膨胀；在总统制下(presidential systems)，权力分离有助于约束政府行为从而导致较小的政府规模。注18还有一些研究着重考察了政府级次对公共池效应进而对地方政府规模和结构的影响。Brennan and Buchanan(1980)以及Shadbegian(1999)指出，不同级次政府之间往往更容易形成合谋从而弱化了财政分权的约束力，加剧了公共池问题，因此政府级次越多，地方政府规模倾向于越大。
就实证层面而言，已有研究主要是以美国等发达国家为样本，还鲜有关于发展中国家的研究。Lyons and Lowery(1989)在美国选取了两个具有典型性的地区(一个地区拥有众多规模较小的政府，另一地区只有一个联合政府)进行调查研究，发现拥有众多小政府的地区居民对地方公共服务的满意度明显低于只有一个联合政府的地区居民。Oates(1985)基于美国各州数据的研究表明，辖区地方政府数量对州政府规模并未产生显著影响。不过，Forbes and Zampelli(1989)指出，美国各州间的人口流动性明显小于州内部的人口流动性，因此Oates(1985)以州作为研究对象并不能很好地控制住地区间竞争的影响，从而导致估算结果存在着明显偏差。为此，Forbes and Zampelli(1989)利用美国县级地方政府数据进行了实证研究，发现县级地方政府数量对政府规模具有显著的正影响，从而验证了公共池假设。Inman and Fitts(1990)则以1795—1998年间美国的联邦政府收支数据为基础，对公共池机制进行了检验，发现辖区地方政府数量增加将导致较大的政府规模。Alt and Lowry(1994)以1968—1987年间美国州政府的数据为基础，考察了民主政治体制对地方政府规模的影响，得到的结论是政党控制、政府分治等体制性因素对地方政府规模均具有重要影响。Gilligan and Matsusaka(2001)同样以美国各州数据为基础就立法机构规模对地方政府规模的影响进行了实证研究，得到的结论是较大规模的立法机构倾向于导致地方政府规模膨胀。Baqir(2002)基于美国1980—1990年间1 420个城市地方政府数据的研究表明，较大的分区将导致较大的地方政府规模，而且这一结论总体上受地方选举模式以及地方政府权力分割形式的影响不大。Kontopoulos and Perotti(1999)则以20个OECD国家1960—1995年间的面板数据为基础，详细考察了联合政府中政党数量对地方政府规模的影响，得到的结论是联合政府中政党数量在20世纪70年代和80年代初对地方政府规模增长产生了显著的正效应。
不过，也有一些研究得到完全相反的结论。Zax(1989)以美国3 022个县为样本进行了实证研究，发现辖区政府数量增加带来的财政竞争效应较公共池效应而言更为突出，因此县级地方政府的辖区面积越大，政府规模越大，乡镇数量增加倾向导致乡镇政府规模下降。Eberts and Gronberg(1990)基于美国218个城市数据的研究也表明，辖区政府数目增加将导致较小的政府收支规模。
2.1.2 地方政府规模和结构的经济影响
澄清政府规模和结构的经济影响有助于对政府规模和结构进行全面、系统的评价，从而更好地实现政府规模和结构优化。因此，长期以来，学术界就这一问题进行了广泛研究，形成了极其丰富的研究成果，但这方面的研究更多的是集中于整个国家层面。
1.经济增长效应
学术界对政府规模经济增长效应的研究由来已久，但至今尚未形成一致看法。一种观点认为，政府规模增加将会挤占民间经济资源，产生负的财富效应，从而不利于经济增长。另一观点则认为，政府支出特别是道路交通等经济基础设施投资以及教育、医疗卫生等社会基础设施有助于提高民间生产效率，促进经济增长。Arrow and Kurz(1970)最早将公共资本存量划分为生产型和效用型两类，从而在一个新古典增长模型框架内研究了公共投资对经济增长的影响，认为公共资本投资可以有效地促进长期经济增长。Turnovsky and Fisher(1995)将政府支出划分为生产性支出和消费性支出，利用一个中央计划者模型考察了两类支出对经济增长的影响，认为这两类支出对经济存在着两种相反的效应，最终的影响取决于这两种效应的大小。Barro(1990)则利用一个单部门AK内生增长模型着重考察了公共投资对长期经济增长的影响，认为公共资本服务有助于提高经济的生产可能性，促进长期经济增长。需要指出的是，Barro(1990)所指的公共投资是一个非常宽泛的概念，并非仅指公共物质资本，还包括公共人力资本。此后，这方面的研究大都以Lucas(1988)提出的两部门内生经济增长模型以及OLG内生经济增长模型作为主要分析框架，以更好地揭示政府规模和结构通过影响物质资本和人力资本积累从而对长期经济增长的影响(Glomm and Ravikumar，1998；van Zon and Muysken，2001；Creedy and Gemmell,2002; Viaene and Zilcha，2003；Blankenau and Simpson,2004；Rioja and Glomm，2003; Agénor,2005)。不过，就目前来看，真正在多级政府框架内考察地方政府规模和结构经济增长效应及其作用机理的理论研究还非常少见。
就实证层面而言，大量研究同样是以单个国家或跨国面板数据为基础，考察整个国家的政府规模和结构对经济增长的影响，但远未形成一致看法。Barro(1991)以1960—1985年间98个国家的面板数据为基础对政府支出规模和结构的经济增长效应进行了实证分析，发现政府支出规模增加对经济增长具有显著的抑制作用，政府消费性支出同样不利于经济增长，政府投资性支出对经济增长并不存在什么显著影响。Devarajan，Swaroop and Zou(1996)以43个发展中国家20年的面板数据为基础进行了实证分析，发现传统的生产性支出如道路交通基础设施支出对长期经济增长具有显著的负效应，而非生产性支出如公共安全支出和医疗保健支出对长期经济增长却具有显著的促进作用。Miller and Russek(1997)在考虑了政府预算约束影响的情况下，运用固定效应和随机效应面板数据模型进行了实证分析，发现经济发展水平以及政府支出的筹措方式对于政府支出的经济增长效应具有重要影响：发展中国家利用政府债务融资的财政支出对经济增长具有显著的抑制作用，用税收加以融资的财政支出则有助于促进经济增长；在发达国家，债务融资的政府支出对经济增长并无显著影响，税收融资的政府支出对经济增长则具有抑制作用。但另一方面，也有大量研究发现，政府支出规模以及某些生产性支出如道路交通、通信支出和教育支出对长期经济增长的负面影响并不显著或者是具有促进作用(Aschauer,1989,1990; Easterly and Rebelo，1993; Slemrod，1995，1998；Agell et al.，1997，1999；Sturm，1998; Barro and Sala-I-Martin,1992; Pereira，2001; Blankenau et al.,2007)。
除了上述研究以外，也有一些研究特别考察了地方政府规模和结构对地区经济增长的影响，但同样未能给出一致结论。Morrison and Schwartz(1996)以美国各州政府数据和制造企业的微观数据为基础，利用似不相关(SUR)方法考察了地方公共基础设施投资对企业生产成本和生产率的影响，发现地方公共基础设施投资有助于降低企业生产成本，促进生产率的提高。Gabe(2003)以1996 —1999年间的微观就业数据和地方政府数据为基础，考察了地方政府支出对就业增长的影响，发现地方教育支出和其他支出对就业增长并没有什么显著影响。Brown，Hayes and Taylor(2003)以1979—1997年间的美国州政府数据为基础，利用工具变量法全面考察了地方政府支出对民间投资以及劳动力流动进而对地区经济增长的影响，发现地方政府支出(无论是基础设施支出还是其他支出)增加或者是不利于民间投资增长或是阻碍了劳动力的合理流动，从而不利于民间经济部门的发展，进而抑制了经济增长。Wang and Davis(2005)以美国各州过去30年间的面板数据为基础，利用动态面板数据模型和系统GMM考察了地方政府支出结构对经济增长的影响，发现生产性支出如高速公路建设支出有助于经济增长，环境、住宅和管理支出则具有显著的抑制作用，教育支出对经济增长并没有什么显著影响。Schaltegger and Torgler(2006)以1981—2001年间瑞典州和地方政府数据为基础考察了地方政府支出对经济增长的影响，得出的结论是地方政府支出对经济增长具有显著的负影响，资本性支出对经济增长的影响并不显著。
需要指出的是，已有研究就政府规模和结构的经济增长效应未能给出一致结论并不令人意外。事实上，正如Tanzi and Zee(1997)、Tanzi and Schuknecht(2000)以及Flster and Henrekson(2001)所指出的，从经济增长视角来看，无论是政府总支出还是各类政府支出，都存在着一个最优水平，当政府支出低于该水平时将有助于经济增长，但当政府支出超出该水平后将会对经济增长产生抑制作用。
2.经济稳定效应
传统观点认为，由于缺乏货币手段，以及经济高度开放限制了地方财政政策的有效性，因而地方政府在促进宏观经济稳定方面的作用十分有限。因此，无论是理论研究还是实证研究，目前学术界更多地是关注整个国家层面上的政府规模和结构对宏观经济稳定的影响。例如，Gali(1998)和Fatas and Mihov(2001)以OECD国家的数据为基础，考察了政府规模对宏观经济稳定的影响，发现政府规模很好地起到了“经济稳定器”的作用。Mohanty and Zampolli(2009)指出从需求管理的角度来看，自动稳定的财政支出政策和相机抉择的财政支出政策均有助于宏观经济稳定，但从供给管理的角度来看，财政支出规模有可能扭曲民间经济主体的劳动供给和投资决策，从而不利于宏观经济稳定。进一步地，他们以20个OECD国家数据为基础进行了实证研究，发现20世纪80年代中期以前，财政支出规模具有很好的经济稳定作用，但此后这种稳定作用有所减弱。
但是，也有学者对于这种观点提出了质疑，认为宏观经济波动并非只是全国性现象，而是更多地呈现出地区化的趋势，因而宏观经济稳定的实现需要地方政府的政策协调(Gramlich，1987; Bayoumi and Mcdonald,1994; Crucini,1996; Hess and Shin,1998)，而且地方政府也有能力实现地区经济稳定(Bahl,1984)。因此，地方政府规模和结构对宏观经济稳定的影响日益受到学术界的关注。Fatas and Mihov(2001)以美国各州的数据为基础，考察了地方政府规模对经济稳定的影响，发现地方政府规模很好地起到了经济稳定器的作用。Owyang，Rapach and Wall(2009)基于美国各州数据的动态因素分析表明，地方政府规模增加有助于强化各州就业和收入与全国经济周期波动的协动性。
此外，还有一些研究致力于考察财政分权对宏观经济稳定的影响以深入揭示地方政府支出行为对宏观经济稳定影响的体制性根源。Gramlich(1993)、Qian and Roland(1998)、 Lohmann(1998)以及Shah(1999)指出，财政分权有助于强化政治约束，增强地方政府的责任感，有效避免经济稳定政策的时间不一致性(time inconsistency)问题，促使地方政府采取更加有利于经济稳定的财政支出政策，从而有助于遏制经济波动。Prud’homme(1995)则认为由于宏观经济稳定具有很强的公共物品特征(Samuelson,1954)，因此在财政分权体制下，地方政府采取经济稳定政策将付出较大的成本但获得的收益较少，因此有强烈的“免费搭车”动机去规避实施宏观经济稳定政策给地方政府带来的巨大成本，从而不利于宏观经济稳定。Rodden(2002)以及Rodden，Eskeland and Litvack(2003)则认为财政分权体制下，预算约束的软化将促使地方政府采取顺周期的财政支出政策，从而不利于宏观经济稳定。Wibbels and Redden(2006)以一些财政分权水平较高的联邦制国家作为考察对象，指出当联邦政府实施凯恩斯需求管理的财政政策时，州政府更倾向于采取顺周期的财政支出政策(在经济衰退时期增加税收，在经济繁荣时期增加财政支出)。之所以会出现这样的情况，主要原因在于较中央税而言地方税的收入弹性更大，而中央财政转移支付往往并不足以弥补地方政府支出缺口，因此当经济出现衰退时，地方政府往往面临着较大的资金压力，而且由于中央政府、市场和选民的制约，地方政府不愿意或不容易借助政府债券来筹措资金，因此不得不采取顺周期的财政支出政策，从而不利于经济稳定。不过，目前学术界还普遍缺乏将财政分权、地方政府支出行为与宏观经济稳定纳入到一个整合分析框架内进行深入、系统的研究。
3.收入分配效应
一般认为，要素流动、福利政策的外部性限制了地方政府收入再分配政策的有效性(Feldstein and Wrobel,1998)，因此收入再分配本质上是一种全国性政策(Stigler,1957)。目前已有研究同样主要是从整个国家层面上考察政府规模和结构特别是公共教育支出和社会保障支出对收入分配以及工资差异的影响(Lloyd-Ellis，2000; Driskill and Horowitz，2002; Glomm and Ravikumar，1992，2003; Docquier and Paddison，2003; Su，2004; Viaene and Zilcha，2003，2006)。
不过，也有研究指出，一些再分配项目更适于由地方政府承担(Pauly,1973)，而且现实生活中，地方政府也确实承担着大量的收入再分配项目如各种社会福利救济支出以及公共教育事务等。因此，近年来，越来越多的学者开始关注地方政府规模和结构对收入分配以及工资差异的影响。Gouveia(1994)基于1979—1989年间美国地方政府数据的研究表明，所得税的累进性明显有所减弱，体现在高收入群体的所得税率普遍有所降低，同时横向不平等呈现出扩大趋势。Jacoby(1998)考察了地方政府在农村道路交通基础设施方面的支出对收入分配的影响，发现这类支出对居民收入差距的影响并不显著。Wikstrom(1999)基于1992—1995年间瑞典地方政府数据，以基尼系数作为被解释变量实证考察了地方政府支出的收入分配效应，研究表明社会性支出显著缩小了居民收入差距，而教育支出和娱乐支出对居民收入差距并没有产生什么显著影响。Fan，Zhang and Zhang(2002)指出农村基础设施支出可以有效增加农村就业机会，提高农村居民的工资水平，从而有助于减少农村贫困和收入差距，公共教育支出在减少农村贫困和缩小地区收入差距方面同样发挥了巨大作用。Fortin(2006)详细考察了美国各州高等教育政策对不同教育背景劳动力工资差异的影响，得到的结论是基础教育投入增加有助于缩小劳动力工资差异。
此外，还有一些研究通过考察地方政府间福利政策竞争的性质即是否为“避高就低的竞争”来考察地方福利支出对收入再分配的影响。Figlio，Kolpin，and Reid(1999)以美国1983—1994年间各州数据为基础，利用工具变量法考察了地方政府间福利竞争模式及其对居民收入分配的影响，发现地方政府对于邻近地区福利标准下调的反应远远强于对福利标准上调的反应，从而不利于地区收入分配公平。Saavedra(2000)以美国1985年、1990年和1995年的横截面数据为基础，在假设不存在外生的社会相互影响的情况下，发现地方政府特别是地理相邻的地区间存在着明显的福利支出竞争，从而对收入分配产生显著的不利影响。Fiva and Rattso(2006)以挪威县级地方政府数据为基础，在区分福利政策决定与现实福利支付之间差异的基础上，利用空间计量模型考察了地方政府在福利政策方面的竞争模式，发现地方政府间福利竞争呈现出较为明显的“避高就低”的竞争模式，总体上不利于缩小收入分配差距。Dahlberg and Edmark(2008)以1990—1994年间瑞典280个城市面板数据为基础，利用工具变量法在全面校正了内生性问题后也得到了相似结论。
由此可见，尽管学术界开始越来越多地关注地方政府规模和结构对经济增长、经济稳定以及收入分配的影响，但总体而言，无论是理论层面上还是实证层面上，这方面的研究还较为匮乏，还远没有深刻揭示出地方政府支出行为对经济增长特别是经济稳定和收入分配的影响及其作用机理。
2.1.3 地方政府规模和结构优化
如何有效提高资源配置效率和政府行政效率，促使政府转变职能，从而更好地实现政府规模和结构优化一直是经济学家和政治学家们关注的热点问题，但已有文献更多的是停留在整个国家层面。Lee(1992)以Barro(1990)提出的AK内生增长模型为基础考察了最优政府规模以及最优生产性支出比重、消费性支出比重和转移性支出比重，得到的结论是最优政府支出规模与最优政府支出结构存在着相互影响，在一般参数约束下，可能存在着两种对经济增长具有不同影响的最优政府支出规模和结构，即不利于经济增长的高所得税率与高转移性支出比重，以及有利于经济的较低所得税率和较高公共投资比重。Piras(2001)构建了一个具有拥挤效应(congestion effect)的内生增长模型，考察了最优政府支出规模以及最优公共物质资本投资支出比重和消费性支出比重，发现拥挤效应增加将导致较低的最优经济增长率，同时也导致最优公共物质资本投资支出比重下降，但对最优政府支出规模的影响并不确定。Pérez(2004)构建了一个新古典增长模型，在考虑了公共基础设施使用效率对民间生产活动影响的基础上探究了最优政府消费性支出比重，指出最优政府消费性支出比重取决于政府消费性支出对公共基础设施使用效率的正影响以及对公共基础设施积累的负影响的大小对比。Chen(2005)利用一个单部门内生增长模型考察了最优生产性支出比重和消费性支出比重及其对经济增长的影响，得到的结论是最优生产性支出比重和消费性支出比重取决于一些重要的政策和结构性参数，一些重要经济因素通过影响最优政府支出结构从而对经济增长产生更为突出的影响。Creedy and Moslehi(2007)考察了政府预算约束下的最优财政转移支出比重，发现最优财政转移支出比重取决于工资分布状况与税率水平：随着工资水平差异的下降，最优财政转移支出比重也有所下降；随着税率提高，最优财政转移支出比重有所增加，但当税率水平高于某一域值后，税率提高将导致最优财政转移支出比重下降。
对于地方政府而言，脱离政府间财政关系和地方政府治理结构单独论及规模和结构优化是没有任何意义的。合理的财政分权水平和政府组织结构是地方政府规模和结构优化的核心，因此无论是理论层面还是现实层面，都应该将财政分权、政府组织结构以及地方政府规模和结构优化纳入到一个统一的分析框架内加以综合考虑，但目前学术界还鲜有这样的研究。Gordon(1983)曾构建一个静态模型，从而在多级政府框架内考察了联邦政府转移支付在矫正地方公共物品外部性方面发挥的作用及其对地方政府行为的影响，进而探究了最优政府间转移支付和最优地方税收等问题。Persson and Tabellini(1996a，b)同样在一个静态模型内考察了联邦体系内各个地方政府的风险共享以及政府间财政转移支付的优化问题。Gong and Zou(2002)则在一个包含多级政府的动态增长模型框架内，考察了最优中央财政转移支付和最优中央和地方税收等问题，但他们采用的是单部门增长模型，因而无法很好地考察地方政府支出结构优化问题。而且，上述研究都忽略了政府组织结构的影响。Gilbert and Pichard(1996)则提出了一个不完全信息条件下的最优辖区分权模型，考察了辖区数量变化通过影响成本信息和外溢效应进而对地方公共物品数量的影响，探究了最优辖区政府数量与最优地方政府规模之间的相互影响，但他们的分析忽略了地方政府自利性行为以及政府级次的影响，同时也忽略了地方政府结构的优化问题。