3.1 地方政府规模和结构演进趋势

目前，我国实行的是五级政府架构，即中央政府、省级、地(市)级、县级和乡镇地方政府。其中，县级地方政府作为基层地方政府，承担着大量经济和社会管理事务，在整个地方政府中扮演着非常重要的角色。为此，本节分别从省级和县级两个视角出发，考察我国地方政府规模和结构的演进趋势和变化特点。

鉴于重庆在1997年才成为直辖市，因此我们将重庆市并入四川省一并加以考虑。同时，鉴于西藏自治区的数据缺失严重，我们没有考虑西藏自治区的情况。为了简化起见，我们将省、直辖市和自治区统称为省。数据主要来源于历年《中国统计年鉴》、各省统计年鉴和《新中国六十周年统计资料汇编》。县级数据主要来源于《全国地市县财政统计资料》，该数据集涵盖了全国31个省、自治区和直辖市2 800多个县、县级市和市辖区1993—2005年间的经济和财政统计数据。但该数据集缺少1997年以前的GDP数据，因此我们选取的样本期为1997—2005年间。同样由于数据问题，我们没有考虑西藏自治区的情况。鉴于市辖区与县和县级市的可比性较差，因此我们没有考虑市辖区(Shih and Zhang，2004； Zhang,2006)。此外，在样本期内，我国县级地方政府的行政区划发生了较大变化。为此，我们以2005年行政区划为标准剔除那些业已变更为市辖区的县和县级市，并依据各地区行政区划沿革资料，对各个县和县级市的行政隶属关系进行调整。最终，我们使用的是全国30个省、自治区和直辖市1 938个县和县级市1997—2005年间的非平衡面板数据。

3.1.1 省级视角

我们以1978—2008年间我国29个省份面板数据为基础考察我国省级地方政府规模和结构的变化趋势和特点，我们用政府支出比率度量政府规模。考虑到我国尚存在一部分预算外支出，因此我们也考虑用预算内外支出比率来刻画政府规模。我们将政府支出划分为三类，即经济性支出、社会性支出和维持性支出，用这三类支出占预算内支出的比重来刻画我国地方政府结构，其中，经济性支出、社会性支出和维持性支出分别以基本建设支出、科教文卫支出和行政管理支出近似加以度量(贾俊雪、郭庆旺，2008)。表3—1给出了不同时期我国省份政府支出比率、预算内外支出比率、经济性支出比重、社会性支出比重和维持性支出比重的统计描述。为了更好地揭示我国省级地方政府规模和结构的演进趋势，我们也给出1978年、1986年、1994年和2006年预算内支出比率和预算内外支出比率的核密度图3—1。图3—2给出经济性支出比重、社会性支出比重和维持性支出比重1978年、1986年、1994年和2006年的核密度图。

表3—1我国省级地方政府支出规模和结构的统计描述(%)

注：由于数据限制，预算内外支出比率的样本期设定为1986—2006年间。由于2007年我国进行了支出分类改革，为了确保可比性，我们将各类支出比重的样本期设定为1978—2006年间。

由表3—1可以看出，1978—2008年间，我国省级地方政府预算内支出比率均值为14.4%，标准差为6.35，意味着我国省级地方政府规模呈现出较大的差异性，其中最大规模为宁夏回族自治区1978年的44.5%，最小规模为江苏省1995年的4.92%。当我们进一步考虑了预算外支出以后，省级地方政府支出比率的均值为18.8%，最大值为46.1%，最小值为7.85%。在预算内支出中，文教科卫等社会性支出所占比重最高，均值达到了24.9%，基本建设等经济性支出比重次之为13.2%，行政管理费等维持性支出比重最低为10.9%。其中经济性支出比重的省级差异较为突出，而其他两类支出比重的差异性较小(三类支出比重的标准差分别为8.25、4.64和3.53)。

从动态角度来看，1978年以来，我国省级地方政府规模和结构呈现出较为明显的变化：20世纪90年代中期以前地方政府规模呈现出持续下降的态势，经济性支出比重持续下降，社会性支出与维持性支出比重总体变化不大(1978—1986年间，预算内支出比率为16.1%，三类支出比重分别为20.9%、25.1%和11.3%；1986—1994年间，预算内支出比率和预算内外支出比率分别为13.5%和21.8%，三类支出比重分别为9.56%、25.8%和11.2%)；此后，省份政府规模和经济性支出比重有所增加(1995—2008年间，预算内支出比率和预算内外支出比率分别为14.1%和16.6%，三类支出比重分别为10.3%、24.0%和10.4%)。

图3—1 我国省级地方政府支出规模的核密度图(Epanechnikov核函数)

图3—2 我国省级地方政府支出结构的核密度图(Epanechnikov核函数)

1978年以来我国省级地方政府规模和结构的变化特点可以从核密度图3—1得到更为清晰的认识。事实上，由图3—1可以看出，改革开放以来我国省级地方政府规模的变化大体上可划分为两个阶段：1978—1994年间，省级地方政府支出规模呈现出持续下降的态势，其中以1986—1994年间表现得尤为突出，在核密度图中呈现出持续向左偏移的趋势，而且波峰高度在持续增加，表明我国省级政府规模呈现出较为明显的趋同态势；1994年以后，省级政府规模呈现出持续增加的态势，表现在核密度图持续向右偏移，但波峰高度出现了明显下降，意味着省份间的差异也有所增加。在考虑了预算外支出以后，情况并没有什么明显不同：1986—1994年间呈现出明显下降态势，此后有所增加且差异性也有所增大。这意味着，从省级视角来看，我国地方政府规模自改革开放特别是20世纪80年代中期以来呈现出持续下降的态势，并一直持续到20世纪90年代中期，此后呈现出持续增加的态势。

具体到地方政府支出结构而言，由图3—2可以看出，1978年以来我国省级地方政府的职能定位呈现出明显的变化：20世纪90年代中期以前经济性支出比重持续下降，而社会性支出和维持性支出比重持续增加，此后经济性支出比重有所增加，社会性支出和维持性支出比重则有所下降，体现在1978—1994年间经济性支出比重的核密度图出现明显的向左偏移，社会性支出和维持性支出比重的核密度图则明显向右偏移；1994年以来，三类支出比重的核密度图则呈现出明显的反向变动特点。

由此可见，20世纪80年代中期和20世纪90年代中期分别构成了我国省级地方政府规模和结构变化两个非常重要的时间窗口，而这两个时间窗口恰恰也正是我国财政管理体制变革的重要时间点——1986年我国实行了财政承包制改革，1994年实施了分税制改革——昭示着我国财政分权化改革是导致我国地方政府规模和结构变化的一个重要体制性动因。

3.1.2 县级视角

作为我国的基层政权，县级地方政府承担了大量的支出事务，在我国经济社会发展中发挥着非常重要的作用。因此，县级地方政府规模和结构的变化对于我们认识和把握我国地方政府规模和结构演进趋势及其内在的逻辑机理至关重要。为此，我们进一步考察我国县级地方政府规模和结构的演进趋势和变化特征。表3—2给出不同时期我国县级地方政府预算内支出比率以及经济性支出比重、社会性支出比重和维持性支出比重的统计描述。其中，经济性支出用基本建设支出、农林支出和水利气象支出三项支出近似加以度量，维持性支出以行政管理费支出和公检法支出近似加以度量，社会性支出则用教育支出和社会保障补助支出加以度量。图3—3和图3—4给出了1997年、2001年和2005年我国县级地方政府预算内支出比率以及经济性支出比重、社会性支出比重和维持性支出比重的核密度图。^注20

表3—2我国县级地方政府支出规模和结构的统计描述(%)

由表3—2可以看出，1997—2005年间我国县级地方政府预算内支出比率的均值为12.82%，标准差为11.21%，意味着我国县级地方政府承担着较为沉重的支出事务(占到整个地方政府的90%左右)，而且支出规模表现出非常突出的差异性，最大规模为云南省思茅市西盟佤族自治县1997年的162.2%，最小为黑龙江省大兴安岭地区漠河县1998年的0.89%。其中，基本建设以及农林支出和水利气象支出等经济性支出比重为14.22%，教育和社会保障补助支出等社会性支出比重达到了27.54%，行政管理费和公检法支出等维持性支出比重为21.16%。

由此可见，在我国整个地方政府中，县级地方政府承担着较重的维持性特别是社会性支出事务，并且这样的支出结构在县级地方政府间呈现出较好的一致性。具体到两个子样本期，情况有所不同，但差异并不明显：1997—2001年间，预算内支出比率的均值为11.08%，三类支出比重分别为12.78%、27.19%和21.89%；2002—2005年间，预算内支出比率的均值为14.98%，三类支出比重分别为15.65%、27.90%和20.25%。

进一步，由核密度图3—3可以看出，1997年以来，我国县级地方政府支出规模呈现出持续增加的态势，其中在1997—2001年间表现得尤为突出，但差异性明显有所增大，在核密度图中呈现出持续向右偏移，且波峰高度持续下降。2002年所得税分享改革以来，财政支出规模虽有所增加但幅度较小，且县级地方政府间的差异性总体变化不大。

图3—3 我国县级地方政府规模的核密度图(Epanechnikov核函数)

具体到各类支出比重而言，1997—2001年间三类支出比重均呈现出持续增加的态势且差异性明显增大，其中以经济性支出比重表现得尤为突出。但2002年以来，维持性支出比重增加幅度很小，社会性支出比重则略有下降，而经济性支出比重仍保持了1997年以来的增加态势(见图3—4)。

图3—4 我国县级地方政府支出结构的核密度图(Epanechnikov核函数)

综上所述，伴随着我国财政管理体制变迁，我国地方政府规模和结构呈现出不同的变化趋势和特点：20世纪80年代财政承包制改革以来，政府规模呈现出明显下降态势，经济性支出比重明显下降，社会性和维持性支出比重持续增加；1994年分税制改革以来政府规模出现了较为明显的增加势头，经济性支出比重也有所增加，而社会性和维持性支出比重有所下降。不同级次地方政府规模和结构的变化趋势总体上具有较好的一致性，但也呈现出一定的差异性：相对省和地市级地方政府而言，县级地方政府承担着较重的支出事务，特别是担负着沉重的维持性支出和社会性支出事务，并且近年来表现得更为突出。