对政府行为合法性的思考

某省A市人民政府召开常务会议,作出确认1996年工商登记为“民营企业的”的B厂的“企业性质一直是全民所有制企业”和“该厂1996年所拥有的全部净资产均应为国有资产”的决定。对此决定,B厂不服,该厂原法定代表人陈某以该厂的名义向省高级人民法院提起了行政诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”A市人民政府的上述行为是否合法呢?人民法院如何确定政府的某项行为是合法还是违法?根据行政法学的原理,行政行为合法必须具备三个基本要求:主体合法、内容合法、程序合法。所谓主体合法,是指行为主体应是行政主体,且享有作出相应行为的法定权限;所谓内容合法,是指行为证据确凿,适用法律规范性文件正确,且无滥用职权的情形;所谓程序合法,是指行为的方式、步骤、顺序、时间等符合法定要求,无违反法定操作规程的情形。

以此三项标准衡量A市人民政府的上述行为,其是否合法呢?对此,该市人民政府在行政诉讼中负有论证和举证的责任,如果不能以充分的证据和法律规范性文件论证其行为具备上述三个要件,人民法院即应否定其行为的合法性,从而判决撤销该行为。

一、A市人民政府是否具有确认企业经济性质和界定企业资产产权的法定职权?

关于政府与政府部门具有确认企业经济性质和界定企业资产产权的职权, A市人民政府没有提供出任何法律、法规的根据。据查,有关此种职权的根据有三项行政规章: (1)国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局1991年3月26日公布的《企业国有资产所有权界定的暂行规定》;(2)国家国有资产管理局1993年12月21日发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》;(3)国家国有资产管理局1994年11月25日发布的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》。

《企业国有资产所有权界定的暂行规定》第5条规定:企业国有资产所有权界定工作由国有资产管理部门组织实施。第19条规定:全民所有制单位与集体所有制单位或其他所有制单位、个人之间发生涉及国有资产所有权的争议与纠纷,全民所有制单位提出的处理意见要经本级或上级国有资产管理部门审核同意后,与有关当事人协商解决;协商解决不了的,按照国家有关司法程序处理。

《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第24条规定:国有资产产权界定工作,按照资产的现行分级分工管理关系,由各级国有资产管理部门会同有关部门进行。第31条规定:全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后,与对方当事人协商解决。协商不能解决的,依司法程序处理。

《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第22条规定:各级国有资产管理部门是产权界定的主管机关,国有资产管理部门应会同有关部门负责组织实施产权界定工作。

根据上述规章规定,产权界定是国资管理部门的职权,最终处理产权纠纷则属于司法部门的职权。法律、法规和规章均没有授予地方人民政府界定产权和处理产权纠纷的职权。

二、A市人民政府确认B厂经济性质和界定该厂资产产权行为的内容是否合法?

关于确认企业经济性质和界定资产产权的证据,根据有关规范性文件的规定,主要应该是企业开办时原始注册资金来源的证据(因为企业产权界定的基本原则是:谁投资,谁所有,谁拥有产权)。A市人民政府在作出确认B厂性质和界定其资产产权行为时,恰恰缺少国资原始的证据。

关于法律规范性文件的适用,根据一般法理,其正确适用主要有四项要求:一是要有针对性,不能张冠李戴;二是应具有全面性,不能断章取义；三是把握位阶性,不能适用与高层级法律规范相抵触的低层级法律规范;四是注意有效性,不能适用已失效或尚未生效的法律规范。A市人民政府在确认B厂经济性质和界定其资产产权的行为中,没有适用任何法律、法规,仅适用了国家国有资产管理局1993年发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》中第8条第1、3、5款和国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局1991年发布的《企业国有资产所有权界定的暂行规定》中第8条第2款,这种适用在全面性和针对性上是存在问题的,因为《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》对于本案最重要、最相适应的条款是第4、24、31条。第4条规定产权界定的“谁投资,谁拥有产权”的原则;第24条规定国资管理部门会同有关部门进行产权界定工作的职权;第31条规定产权纠纷的最终司法处理程序。但A市人民政府对这些条款均不予适用,仅适用了第8条,而第8条规定的是关于全民所有制企业的产权界定的办法,其适用前提应是企业性质已经确定。在企业性质本身存在争议的情况下,适用这些条款显然缺乏针对性,解决争议的有针对性的条款恰恰应该是第4、24、31条。A市人民政府适用的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》也存在同样的问题:其只适用了规定全民所有制企业国有资产界定的第8条,而未适用授权国资管理部门负责产权界定工作的第5条,规定产权界定原则“既要维护国有资产所有者的合法权益,又不得侵犯其他资产所有者的合法权益”的第6条以及规定产权纠纷最终解决司法程序的第19条。

关于行政行为内容合法,还有一个正当行使职权、不滥用职权的要求。所谓滥用职权,通常指目的不当、以权谋私、不考虑相关因素、考虑不相关因素、反复无常和不作为、故意拖延等情形。在本案中,A市人民政府的行为存在反复无常的情形: 1995年10月25日,A市人民政府第九次常务会议曾作出决定,将B厂转为民营科技企业,并责成工商行政管理机关立即重新办理工商登记变更手续。不到两年时间,在该企业的投资构成等基本条件并未发生根本变化的情况下,市政府又通过常务会议,确认B厂为全民所有制企业,责令工商行政管理机关再次变更自己原责令其所进行的变更。根据行政法学的一般原理,行政机关对特定行政相对人作出的授益行政行为,一般不得随意改变。

即使该行为有某种轻微违法或不当,且对行政机关导致了某种不利,只要行政相对人没有过错,行政机关就不得改变该行为。当然,行政行为如果严重违法、越权，或给社会公益造成损害,行政机关是可以而且应该自己改变或撤销已作出的行为的,但是如果此种改变或撤销导致了相对人利益的损害,行政机关应该给予没有过错的相对人以适当的补偿。

三、A市人民政府的行为是否符合法定程序?

因为法律、法规没有授予地方人民政府确认企业性质和界定企业资产产权的职权,因而也就没有规定地方人民政府实施此种行为程序。

不过根据地方组织法和有关规章(如国家国有资产管理局1993年发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》)的规定以及行政法学理论,解决企业性质和产权争议在程序上还是有规则可循的:

1.由国资管理部门组织界定。

2.如国资管理部门的界定不适当,政府可以变更或撤销。

3.在国资管理部门进行产权界定或之后政府改变其产权界定行为的过程中,均应听取利害关系人的意见,如利害关系人要求,最好召开听证会,组织听证、质证。

4.如产权界定发生争议,应先由全民所有制单位提出处理意见,经同级国资管理部门同意后,与对方当事人协商解决,协商不能解决的,再向人民法院提起诉讼,通过司法程序解决。

显然,A市人民政府的行为没有遵循上述程序。

当然,以上分析只是对A市人民政府行政行为合法性的分析,并非对B厂经济性质和资产产权的界定意见。企业性质和产权界定是个民法问题,而非行政法问题。不过,在本案中,民法问题和行政法问题相互交织、相互关联。虽然从理论上将二者拆开,由当事人通过行政诉讼解决行政争议,再通过民事诉讼解决民事争议是可行的，但较好的解决途径恐怕应该选择行政附带民事诉讼的办法,人民法院在审查行政行为合法性的基础上接着对企业资产产权进行界定和对企业性质予以确认,而不宜在行政诉讼之后再转入民事诉讼。

关于企业资产产权界定和企业性质认定的标准,我国目前尚没有明确的法律、法规规定。根据邓小平理论和中共十五大精神,以及有关规章和国家政策的规定,有几条原则可以和应该予以考虑：

1.有利于企业的进一步发展和效率、效益的提高。

2.符合经济体制改革的目标和方向。

3.尽可能体现公平合理的原则,把企业性质认定和资产产权结合起来:将某一企业认定为“国有企业”,但其资产可以界定为国有、集体、个人若干成分。

将某一企业定为私营企业,其资产亦可界定为个人、集体、国有若干成分(个体、私营企业在戴“红帽子”时享受的种种特别待遇,如当地政府给予为一般企业不能享受的减免税待遇,无偿使用土地或其他资源的待遇,政府为其担保而获得优惠贷款等,企业通过这些特别待遇形成的资产应界定为国有资产)。在很多情况下,将某一企业定为国有或私有,即同时将其资产全部界定为国有资产或私有财产是很不公平、很不合理的。

4.具体情况要具体分析和对待。产权界定时应充分认识个体、私营企业戴“红帽子”的不同历史背景和其现有资产形成的不同历史原因(原始投资、政府优待、企业经营管理者的智慧、企业职工的贡献等),解决争议时就尽量考虑到各种情况,兼顾各种利益。

5.尽可能通过调整、协商的方式解决争议(民事性质的争议)。处理这类争议,双方当事人对自己的主张有时难以找到和提供充分的证据。因此,协商和调整是必要的。当然,在协商调解达不成一致的情况下,人民法院应在考虑上述原则的基础上,根据《民法通则》和有关行政规章的规定,作出判决。

(原载于《法学杂志》1999年第4期)