市场经济需要加强法治

——访北京大学副教授、行政法专家姜明安

目前，全国上上下下有一种共识:市场经济是法制经济，市场经济下的政府是法治政府。对于“法制经济”，有关文章不少，人们知之甚多，但对于“法治政府”，人们知之不多。很多人对政府在向社会主义市场经济转轨过程中为什么要依法行政，如何依法行政，法应如何规范政府行为尚不清楚。为此，记者采访了北京大学副教授，行政法教研室主任，曾多次参与有关行政法方面法律、法规起草及咨询论证工作的专家姜明安。

记者(陈东升):在社会主义市场经济条件下，为什么要特别强调加强行政法制建设，规范政府行为?

姜明安:如果将市场经济比作体育竞赛的话，那么，市场经济主体是参赛各方，政府是监督参赛各方行为和处罚违规者的裁判，而法则是参赛和竞赛的规则。没有规则，体育竞赛就无法开展;没有法制，市场经济就无法进行。正是在这个意义上，我们说市场经济是法制经济。

在计划经济体制下，政府与企业、企业与个人的关系如同一种家庭关系。在这种体制下，企业没有独立的自主权，企业的产、供、销等一切经济活动都完全听命于国家计划以及层层下达的行政命令。

在市场经济体制下，政企分开，企业和其他经济组织获得了独立的主体地位，政府对企业不再事无巨细进行直接的微观管理，取而代之的是法律。一方面，政府要依靠具有稳定性的法律来对经济进行宏观调控，维护市场经济秩序；另一方面，企业和其他经济组织要依法保护它们的自主权不受侵犯和非法干预。因此，市场经济体制下的政府必须是法治政府。

记者:那么，什么是法治政府，请您具体谈一谈。

姜明安:法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求:依法行政，依法管理；也包括对公民、法人、组织的要求:人人知法，人人守法。法治作为一种管理方式，则基本只是对政府的要求。这种要求随时代的变化和国家情况的不同，其内容会有所不同。

根据法治的一般原理、市场经济的基本理论和我国的国情，“法治政府”内容主要包括:

1.依法行政，依法办事。依法的“法”，包括法律、法规、规章。“依法”内容包括依法定权限、法定实体规则、法定程序要求。政府行为超越法定权限，违反法定实体规则，未遵循法定程序要求均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反。同时，法治原则要求行政机关加强行政法规和规章的制定，使尽可能多的政府行为有具体规则可依，以最大限度减少政府行为的任意性以及由任意性导致的不公正和腐败。

2.控制滥用自由裁量权。随着社会经济的发展，国家行政事务日益繁多和复杂，行政机关自由裁量的权力就越来越大，从而滥用自由裁量权的可能性也越大。因此，必须建立一套机制对自由裁量权进行控制。

对政府自由裁量权的控制包括事前控制和事后控制。事前控制主要包括授权控制和程序控制。授权控制是指法律授予某一政府机关某一项目自由裁量权时，应有一定范围的限制，不能授予其漫无边际的自由裁量权。否则，无限制的自由裁量必然导致滥用。程序控制是指以法定程序控制和规范政府机关自由裁量的行使。事后控制包括行政复议和司法审查。行政复议是通过政府机关内部的监控机制发现和纠正被申请复议机关的违法、不当行使自由裁量权的行为。司法审查则是通过政府外部的监控机制——人民法院审查被诉政府机关行使自由裁量权的合法性和合理性，撤销违法滥用自由裁量权的行为，变更显失公正的行政处罚行为。

3.对违法侵权行为承担法律责任。对违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。专制政府是不受法律约束的政府，其需要法，只是用法来治理老百姓，它本身并不需要遵守法，其行为违法越权，损害相对人利益，亦不需承担法律责任。相对人的权益受到政府行为的侵害，得不到任何赔偿。法治政府则不同。因为它是人民代表大会的执行机关，由其产生，受其监督，所以，它必须遵守人民代表大会制定的法律。如其行为违法，侵犯了相对人的合法权益，就必须承担相应的法律责任，赔偿相对人损失。

4.维护公民的合法权益。前述三项是维护公民合法权益的重要保障，并为其充分实现努力创造条件，这是法治政府的重要标志。

记者:立法，也就是使政府行政有法可依，是法治的前提。目前，在我国行政法尚不健全的情况下，应加强哪些方面的行政立法呢?

姜明安:党的十一届三中全会以后，我国的行政法建设取得了长足的发展，但现状与发展需要相比，还有相当的差距。因此，应加快立法的步伐。

在社会主义市场条件下，规范调整政府行为的法律主要有:

1.行政组织法。行政组织法是调整政府行为的。

我国目前的行政组织法主要有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，现有的两个法律需要健全和完善，同时还应制定各部、委、局、署、行的组织条例。

2.行政编制法。行政编制法规定国家行政机关的机构设置、人员配备、人员结构、人员比例的总的原则以及编制管理机构及其管理行为、管理程序。我国目前尚没有统一的编制法，也没有单行的法律、法规。随着行政管理体制和机构改革的进行，亟须通过立法对机构改革的成果予以巩固、约束，建立编制法的呼声更为迫切了。

3.公务员法。公务员法不是直接规范政府的，它是通过规范公务员的行为和规范对公务员的管理而规范政府行为。去年8月《国家公务员暂行条例》的公布标志着公务员管理向法制化、规范化前进了一大步。现在的问题是实施，在实施中发现问题，并不断完善配套法规，在条件成熟的时候将之上升为法律。

4.行政程序法。行政程序法是规范政府行使职权、履行职责的方式、步骤和时限的，是规范政府行为的基本法律。世界上许多国家如美国、德国、奥地利、日本、波兰等都先后制定了行政程序法。

我国目前没有统一的行政程序法，但有一些规定行政程序的单行法律法规如《治安管理处罚条例》、《行政复议条例》等。我认为目前制定统一的行政程序法的条件已基本成熟，应加快制定行政程序法的进程。

5.行政救济法。行政救济法包括申诉、复议、诉讼、赔偿四个方面的法律。我国早已出台了《行政复议条例》和《行政诉讼法》，《国家赔偿法》最近也已出台，目前应重点抓申诉法的制定工作。

记者:立法是法治的基础环节，但能否实现立法目的，关键是执行。可在现实生活中，有令不行、有禁不止、有法不依的现象相当普遍。其根本原因是监督不力。请您谈一谈如何加强执法监督?

姜明安:建立健全监督机制是实行监督的保障。监督机制包括自律机制与他律机制。自律机制指自我监督机制;他律机制是指权力机关、司法机关，社会舆论机构和人民群众的外部监督机制。几个方面结合起来，才能真正实现法治。

总之，建立社会主义市场经济体制要求实行法治，而实行法治必须有完善的法律监督机制。因此，应抓紧制定有关对政府行为监督的法律、法规，尽快完善行政法律监督机制。

(原载于《中国人事》1994年第3期)