二、“扩权强县”与“省直管县”

（一)“浙江经验”与各地的改革试点

“扩权强县”与（财政)“省直管县”政策口号的根源可以追溯到浙江省实施的五轮对县（或县级市）的权力下放(1992年、1997年、2002年、2006年和2008年)。理论界普遍认为，这种持续的权力下放，推动了浙江县域经济的显著扩张和增长模式的形成，并由此导致近年来各地对“浙江经验”的极大关注。（注：然而，借用翁礼华(1992—2003年任浙江省财政厅厅长)的话说:“省直管县”改革试验实际上是因浙江1993年的财政危机引起的，当时浙江47个县存在财政赤字甚至连公务员工资发放都成了问题。到1996年，其他省许多县都面临着难以给公务员发放工资的困难，而浙江由于实施财政“省直管县”方式，只有一个县有类似困难。1995年开始，浙江实行了一项“两保两挂”政策，即在地方人事管理上约束和激励并重的政策。到2003年底，浙江创造了一个纪录，即连续11年没有任何县存在工资拖欠问题，成为全国唯一的完全依靠地方募集资金解决当地公务员和中小学教师工资发放问题的省区。所有这一切，是在没有任何所谓的“特殊政策”或区位优势、经济优势的情况下完成的(源于2009年1月17日在杭州对翁礼华的采访)。）

2002年以来，有20多个省级地方在研究“浙江经验”，希望通过试点将这一经验转化为一种可替代的行政体系结构。浙江的经验，颠覆了“市管县”体制，把地市级与县级两个层级的预算管理都直接与省对接，甚至把它们置于大体平等的位置上。在“省直管县”模式下，削弱了地级市对县级政府的管辖。相关试点情况已由媒体做了广泛报道，很多期刊也对此做了审视和分析。现阶段，已推出的分布广泛的试点方案都涉及两个关键的改革，就像起初看上去的那样，出现了可能相互矛盾的现象———既有分权又有集权。（注：参见郑磊:《论“强县扩权”的宪法空间———基于宪法文本的思考》，载《法治研究》，2007(8)。） 一方面，这些试点带来了权力的扩张；另一方面，县级官员在作出影响其所在地域经济、金融和商业的决策方面的责任也在加大。但是，这些试点使县级行政层级与地市级行政层级之间的联系开始发生有着深远意义的分离，县不再完全直接隶属于地市的管辖。

迄今为止，这些试点都赋予县级政府在地方税收上更大的控制权，并在资本项目投资、土地使用、签订投资合同、行政许可等方面有更大的权限。同时，这些试点建立了县级官员与省级领导者之间关于政策消息和其他信息的直接沟通渠道，省直接责任县级政府的关键人事任命，并允许县直接对省级部门就其经济、财政和公共服务工作提交报告和提案，对省级领导者述职，而不再需要经过地级市。根据这一逻辑，这一系列改革的主要受益者将是那些“在市管县体制下没有得到公正待遇的县级政府”。然而，这种下放到县的明确规定的权力与责任却在不同省份的试验中产生了不一样的效果。（注：参见汪大海、刘金发:《地方政府利益调整的角色重构与制度创新———从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革》，载《中国行政管理》，2008(8)。此论文罗列比较了“扩权强县”试点在吉林、河北、山西、河南、湖南、福建、云南等省份实施的细节情况，探究这些试点地区是否真正地放权到县。）

总之，虽然改革的直接目的是要把更多的“流动资本和资源”交给县级政府，并在促进当地经济发展方面赋予县政府以“更大的行动范围”。然而，系统分析此项改革的长远目标，应当跳出之前市和县紧密相连的管理体制，实现市县分治的框架，使城市腾出手来集中精力推进城区和郊区的发展，同时给农村地区更大的工作回旋余地。

（二)“扩权强县”与“省直管县”的试验与争论

尽管一些城市和农村官员对于他们能否获益存在质疑，但是“扩权强县”和“省直管县”改革近年来在相当一部分县还是在稳步推进。在一些省份和地区，改革最初是在“扩权强县”的口号下进行的，后来该口号被“强县扩权”所替代。在浙江和河北的调研中，受访者指出，二者的区别在于，“强县扩权”旨在强调效率和发展，而“扩权强县”意在给予农业县以更多的政策优惠，强调公平和均衡，二者应有不同的改革试验路径。再有，以河北省为例，它倾向于选择经济上实力较强和发达的县为试点，而不是“市管县”体制下发展受到阻碍的县。这造成在很多经济较强的县中，“省直管县”改革的预期效果常常难以识别。（注：例如，河北省辛集市在2003年作为一个经济实力较强的县被选定为改革试点，一些增强其财税和审批权限的措施付诸实施，然而，到了2008年和2009年，受访的辛集市官员普遍表示，改革措施的影响并不显著。尽管辛集的一些事务方面直接向省级汇报，但辛集总体上仍处于石家庄市管辖下(资料源于作者访谈)。） 在不少地区，县并没有像预期的那样完全冲破原有“市管县”的体制，它们抱怨自己不得不忍受“两个法定母亲”(地市与省）的干预。

在其他一些地区，权力下放并未及时实施。与此同时，被“授权”的县级官员中也出现了尽可能依靠自己的力量实施新项目，并以此炫耀政绩的现象，滥用新赋予的职权和资源浪费的现象也时有出现。有研究指出，在河南省的大部分地区，已进行的试点与初衷相去甚远，当地官员曾一度公开呼吁回归“市管县”体制。（注：参见汪大海、刘金发:《地方政府利益调整的角色重构与制度创新———从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革》，载《中国行政管理》，2008(8)。） 即便如此，在浙江和其他部分地区，“省直管县”试验继续推进并取得了不错的成绩。（注：参见马斌、徐越倩:《省管县体制变迁的浙江模式:渐进改革与制度路径》，载《理论与改革》，2010(1)。） 总的来看，在对各种类型的县和不同试点经验进行实证分析后发现，大部分的学术观点还是趋向于“省直管县”模式，尤其是对于经济上还不够强大的县。（注：参见薄贵利:《稳步推进省直管县体制》，载《经济研究参考》，2006(74)。）

过去的三年，越来越多的学界观点趋向于支持进一步推进“扩权强县”和加快“省直管县”变革。（注：根据在CNKI基于关键词搜索得来的CSSCI期刊的统计数据，2004年以来已有50余篇相关文章发表，这些文献似乎清楚地表明，学界、政界和决策者已经形成了一种共识———“市管县”体制应该逐步退出，“省直管县”模式应该逐步推广。） 由于感觉到在这场争论中逐渐处于下风，一些仍对全面推行“省直管县”的可行性和适当性存疑的学者，也开始用更直白的语言表达其保留意见。有学者对广泛和迅速推进该项改革可能产生的后果提出了尖锐批评，提出“市管县”体制的成效在促进区域一体化方面还有提升空间，“市管县”体制并没大的缺陷。（注：参见彭真怀:《“省管县”宜稳步试点、慎重推行》，载《领导科学》，2009(25)。） 在过去的30多年，“市管县”体制起到了推进地域经济均衡发展的作用。此外，在具有区位优势和资源丰富的地区，如珠江三角洲和长江三角洲，许多县与所在地市已经结成了完美联盟，且与大都市构建起了一种比较积极的关系。现在冒险破坏这种体制毫无道理。在不太发达的地区，不是市级官员没有努力发展其周边的县域经济，事实上是缺乏足够的资源和规划，因此需要改革的并不是行政系统。况且提高县域经济的竞争力与发展县城和小城镇实际上与“省直管县”没有因果关系，如果实行“省直管县”体制的目的是为了扶持贫困县，那么只应当扶持新体系(“省直管县”)所涵盖的贫困县。

其他对此项改革存有质疑的学者普遍承认，“省直管县”改革在浙江和海南很有成效，但它们是较小的省份，监管的县相对较少。（注：参见钱莲琳:《省直管县:利弊权衡后的选择》，载《地方财政研究》，2010(3)。） 相比之下，当吉林广泛实行“省直管县”时，省直接监管的责任对象由9个二级单位突然跃升为43个下属预算管理单位，这就对省级行政能力提出了很高的要求，以至于结果很令人失望。因此，“省直管县”的适应性应结合地方具体情况认真考察，不应在全国范围内迅速推广，以免事与愿违。

（三）政策驱动与推进

然而，2009年以来明显的信号表明，中央正在有意识地加快实施“省直管县”的步伐。2009年中央一号文件要求：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”为此，2009年6月财政部针对这项改革发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出到2012年底将“省直管县”改革推广到不包括民族自治地区的其他地区。（注：因为法律的原因，中央要求加快实施财政省管县改革的地区不包括少数民族自治地区。中国的《民族区域自治法》规定，任何可能会影响自治区的边界和权力的变动都需要人大层面正式的咨询商议和审批过程。） 这样一来，财政的“省直管县”改革被排到了2009年地方行政改革事务的前列。（注：“省直管县”改革的紧迫性能从财经杂志报告的语调中反映出来，如“中国即将开展……”。同时，2009年财政部的文件也涉及了关于改革覆盖面的详细信息，包括国家各级行政机关、转移支付、资本流动、预算审计和年末决算等方面关于收入和支出的划分。省级财政账户分别直接与市和县财政挂钩，并且连接不同层级的必要的“专业工作关系”也相应地发布。）

2010年中央一号文件再次要求“继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策”；要求“继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革”；要求“据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制”。同年9月，财政部发布《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，制定了更为精细的行动要求。

值得注意的是，目前“省直管县”改革的实施同时要求“乡财县管”。如果“省直管县”和“乡财县管”能得以实施，行政层级将减为三级，这有助于减少行政层级、削减财政开支目标的实现。但是，“省直管县”涉及行政权力由高到低的下放 （注：事实上，可以把这种措施看成是对1994年分税制以来，财权过度集中所导致的基层财力普遍不足的修正。过去十多年来县级财权与事权的严重不匹配，已经给很多贫困地区带来了灾难性的后果。），而“乡财县管”则涉及权力由底层向上的再次集中。“乡财县管”显然是指在条件成熟时，再次赋予县级政府对于乡镇一级财政资源和管理权限以更大的控制权，逐渐将乡镇机构转变为县在乡镇一级的下属或代理机构。这些举措使县从两个方向（自上而下、自下而上）收回权力，如此看来，作为中国地方政府基石已有两千年之久的县，将再次获得强大的财力支撑和制度保障。

根据课题组的观察，近年来关于“省直管县”的一系列官方声明措辞相对谨慎和周全，可见，尽管中央明显有意识地加快改革实施的步伐，但中央政策仍然保持谨慎。中国各地的条件差异巨大，中央也明确表示要给予省级决策者更大的自由裁量权，使其能够在所辖的广大、复杂地域内合理地自主安排纵向府际关系。但与此同时，中央也没有试图掩盖其意图和未来的长期目标，即回到一个扁平化的三层结构治理：中央—省—县（或市)，但是，县和市很可能分离为两种不同的行政轨迹。

（四）阻碍、约束与局限性

当前，中央决策者想要快速实施“省直管县”改革，但也意识到想要获取地方政府对于改革的真正支持和服从并非易事，因为地方官员的权限和个人政治前途都会因此受到影响。首先，由于地级市现存的权力和个人利益结构已经完全制度化，甚至在某些地方已经法律化，因此更多的阻力肯定是来自地级市。如果把县由省管辖改为地市管辖，肯定容易调动改革的积极性，包括创造出很多新的理想职位，也能够作出一些重要的人事任命。但如果让县摆脱市的管理回到省级管理体制下，就必然要对地市的党政部门瘦身，裁撤机构和工作人员，市级官员则面临着级别降低、职能范围缩小等一系列问题。

其次，政府日常运行也会产生阻碍。一旦“省直管县”改革完全实施，县级财政将直接归省级管辖，县和市在财政方面会是同等级别。然而在其他领域，县级官员仍然是市级官员的下属，他们必须时刻注意自己的下属身份和地位。在人事、津贴和报酬以及职责与职能方面，县级官员不能享有与市级官员同等的权利和职权。这些差异会造成在日常工作和运转方面出现许多令人反感和尴尬的局面。

再次，在政务执行过程中难以保证工作顺利开展。一旦“省直管县”改革完成，市级官员可能发现省在管理和监管县，不再需要地市为县提供必要的服务，且一些重要的职能很可能下放到县，但执行这些职能所必需的资金仍会受到旧体制下申请与决策程序的制约，从而不易获取，即事权与财权的不统一。上述这些问题在政府运行中将很难协调。

最后，“省直管县”改革后所带来的一些负面影响对于一些不发达的地市（实际数量并不算少）来说是很痛苦的。调研中可以听到这样的说法，即“省直管县”体制发挥作用以后，财政转移支付将会由省直接下拨到县，这样贫困的市会完全得不到财政转移支付的好处，这些贫困市很可能面临着试图弥补收入差距与资源有限的矛盾，这必然会影响其整体的繁荣水平。因此，如果转移支付和其他再分配资源的流动主要是通过省到县的制度渠道，那么事实上仍是农村产业和社会结构的城市地区，即以前是县，后来急于升格而扩大为中等且仍不发达的市，很可能一开始就处于不利地位。这些市的市委书记、市长可能被迫作出比目前更为吃力不讨好的选择。例如，邻近的县启动一个省级审批的开发项目，但要求市进行相应规模的投资就会非常困难，甚至根本无法筹集到资金，致使项目最终被迫终止。在这种环境下，为了尽可能地削减支出，不发达的地级市更倾向于通过说服比较富裕的县（市）提供给他们稀缺资源的方式，而这些县大多只能选择服从；否则，以后在其他社会服务事务上需要与地市合作时，将面临着被报复的风险。

中国是单一制国家，不是联邦制国家，因此，“职责同构”这一中国特有的纵向府际关系特点使得任何一级地方政府都只有较低的自治度。（注：参见朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2005(1)。） 这种政治治理的架构也完全不同于联邦制，即上级和下级分别有明确的、特定的职责和角色分工。相反，中国政治过程的特点是将上级与下级政府及其官员都安排到同一任务的执行体系中，任何一个层次上的推诿、怠慢或不服从都会影响到各级政府的绩效。