一、“省直管县”改革中的府际关系问题

随着“省直管县”改革逐渐步入深水区，一些地方已经着手有关行政“省直管县”改革试点的探索工作。在这个过程中，省、市、县政府间关系出现了一些新的问题和苗头。如果不能够妥善处理好这些关系，将会给“省直管县”改革的深入推进造成严重的障碍。在“省直管县”改革推进过程中，暴露出来的府际关系问题具体表现为如下几个方面：

（一）市县竞争与市县争利

“省直管县”改革在向县放权和赋权的过程中，强化了县域的自我发展能力，但与此同时，也潜伏着新一轮市县利益冲突的可能性。毋庸置疑，在成熟市场经济条件下，地方政府间的有效竞争有利于资源要素的自由流动和合理配置，对于区域经济社会发展而言是一个积极的推动因素。然而，当前中国的区域经济在很大程度上仍然是一种“行政区经济”。也就是说，行政力量对于资源要素的流动和配置仍然有很大的束缚作用。在这种背景下，市县竞争与市县争利不可避免。

首先，“省直管县”改革后，原来的市与市之间在财政资源、社会资源、政策资源等方面的竞争将为市与县、县与县、市与市间的竞争所取代，竞争主体范围将空前扩大。一方面，地级市在协调市域范围内各个利益主体间关系方面已经很难像改革前那样有效发挥作用，县与县之间、市与县之间的利益协调难度加大。另一方面，“省直管县”改革之前，省级政府只需要处理好与地级市的利益协调关系即可，而“省直管县”改革后，县也开始直接参与到地级市的资源争夺中，省级政府一下子面对如此众多的下级政府，其协调能力必然面临严峻挑战。

其次，“省直管县”改革后，县域经济有发展做大的趋势，与市争利不可避免，这在无形之中加剧了市与县的利益冲突。特别是对于那些区域经济一体化程度已经比较高的地区，由于市和县在地缘和传统上的趋同特点，一旦实行市县分治，势必引发区域内部各利益主体之间的恶性竞争，扰乱区域一体化的发展进程。（注：参见肖庆文:《省管县体制改革的政府行为差异与推进策略选择》，载《中国行政管理》，2011(9)。） 以山东省烟台市为例，实行市县分治后，传统的特色产业和产品，如旅游资源、民俗文化、品牌水果等的发展优势将不复存在，取而代之的是周边县在上述方面与烟台市的激烈争夺。（注：参见姚中杰等:《省管县体制下地级中心城市面临的挑战与对策———以烟台市为例》，载《山东工商学院学报》，2012(1)。）

再次，“省直管县”改革后，地级市的发展空间将受到严重挤压。一方面，农村包围城市的态势随即形成，城市发展空间将严重不足；另一方面，由于解除了地级市与县的上下级关系，封死了“县改区”的路子，使得地级市无法继续通过“县改区”的途径来扩展地域空间。此外，“省直管县”改革后，由于取消了地级市与周边辖县之间的行政隶属关系，地级市现有财政收支水平及财政汲取能力在短时期内面临急剧下降的风险。按照山东省情况的粗略估计，3年后，地级市管理（掌控）的收入和财力会缩小到目前的1/3，设县较多的市，其萎缩幅度还会更大。（注：参见杨德强:《省直管县财政改革需要处理好五大关系》，载《财政研究》，2010(3)。） 越是县域经济发达的地区，这一问题越突出。

最后，“省直管县”改革后，客观上可能会破坏原市域内统一的公共服务体系，加剧公共服务体系的“碎片化”倾向。然而，诸如抗旱排涝、防疫、跨县公交、区域供水工程等公共服务绝不是某一个市或者某一个县单靠自己的力量就能够提供的。因此，如果由于市县行政隶属关系的变化，而人为割裂早已形成的区域公共服务体系，那么，无论是对市而言，还是对县而言，无疑都意味着公共资源配置效率的降低。

（二)“市刮县”变“省刮县”、“县刮镇”之忧

长久以来，人们一直把“市刮县”等现象视为“市管县”体制的弊端。“省直管县”改革的初衷是通过减少行政层级，解放县域经济，充分调动县的发展积极性和主动性。从表面来看，“省直管县”改革似乎可以在很大程度上解决“市管县”体制下的“市刮县”问题。然而，由于当前的区域经济仍然是一种“行政区经济”，因此，GDP指标在地方政府考核体系中占据着极为重要的权重，这就决定了地方政府的首要职能只能是发展经济。在这种背景下，“省直管县”体制即便可以消除地级市对县“刮”、“压”、“卡”、“吃”、“挤”的潜在可能性，但仍然无法从根本上改变上级政府挤压和侵占下级政府资源的逐利倾向。以县域发展为例，如果县的经济发展能力不足以带动镇的发展，“小马拉大车”的情况就依然客观存在，那么，在杜绝了“市刮县”、“市压县”之后，“县刮镇”、“县压镇”等情况仍然不可避免。以此类推，省级政府同样存在“刮县”、“压县”的可能性。也就是说，在“省直管县”体制下，虽然没有了“市刮县”，但仍然可能存在“省刮县”、“县刮镇”的潜在风险。

第一，政府职能转变不到位，地方政府承担了大量的发展经济职能，是导致上级政府挤压、侵占下级政府资源情况发生的根本原因。尽管从20世纪80年代中期以来，有关“政府职能转变”的提法不断出现在中央重要文件中，但从实际情况来看，收效甚微。除了中央政府职能在2004年的“两会”（注：在2004年的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中将政府职能定位为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”16个字。） 上得到了基本确认外，在地方政府层面上，多年一再强调的理顺政府与市场、政府与社会关系，始终未能取得实质性进展。那么，为什么地方政府转变职能如此之难？究其原因，在于地方政府所有法定职能的有效履行都要以地方财政收入最大化为基本前提。也就是说，地方政府要完成上级政府交办的任务，履行本级政府应该承担的事权责任，必须先搞好当地的经济，在把蛋糕做大的前提下，才有可能把事做好。基于此，在各级地方政府的议程表中，经济发展总是第一位的，其次才是国计民生和社会发展问题。在这种背景下，每一级地方政府都有自己的“小算盘”，上级政府依靠手中的行政权力侵占、挤压下级政府的资源，以实现本级政府利益的最大化，就不可避免了。因此，如果不能够从理顺政府与市场、政府与社会关系的角度出发，划定政府与市场、社会的职能边界，科学定位政府功能，那么，“市管县”体制也好，“省直管县”体制也罢，都无法从根本上解决上级政府侵占和挤压下级政府资源的问题。

第二，以“职责同构”为基本特征的纵向政府间职权配置体系是上级政府侵占、挤压下级政府资源情况发生的直接原因。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，除国防和外交事务以外，从中央到地方，自上而下，几乎每一级政府都承担着大致相同的职能。尤其是在1994年的分税制改革之后，虽然对中央和地方的财权进行了划分，但并没有相应地进行事权划分，结果导致纵向各级政府间财权和事权的严重不匹配，用一个形象的说法就是“财权向上流，事权向下流”。也就是说，财权主要由中央，或者说上层政府享有，而下级政府在财力严重不足的情况下却承担了大量的事权责任。这一情况和特点在其他国家和地区是不多见的。一方面，纵向政府间事权不分；另一方面，上级政府享有对下级政府的行政管辖权。在上述两个方面的共同作用下，上级政府势必会尽可能地集中财权、下放事权，出现上级政府侵占、挤压下级政府资源等现象在所难免。

综上所述，如果在“省直管县”改革后，仍然不能从根本上解决政府职能转变问题，彻底理顺纵向政府间财权与事权的配置关系，那么，改革前的“市刮县”等问题就极有可能会以“省刮县”和“县刮镇”的形式变相出现。

（三）县级政府的升级“冲动”

1982年之前，我国一直沿用的是中央、省、县、乡四级行政管理体制，宪法和相关法律中也是如此规定的。当时虽然也有城市型建制，但那时的“市”并非今天意义上的“地级市”，市和县是两种性质截然不同的建制单位，二者之间也不具有行政隶属关系。1982年，辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制。随后，党中央和国务院于1982年、1983年、1999年先后颁发文件，提出要积极推进“市领导县”体制。截至2001年底，绝大多数地区实行了这一体制，基本形成了五级管理体制。在“以级别定权力”的地方权力配置体制下，行政级别是决定地方政府权力和地位的首要因素。也就是说，每一层级的政府对应特定的行政级别，每一特定的行政级别又对应着特定的行政权力。“省直管县”改革的初衷就是为了赋予县级更大的发展自主性和权力运行空间。对此，有人提出，“省直管县”改革的总体方向就是要实现市县同级 （注：参见韩俊:《壮大县域经济要有新举措》，载《人民论坛》，2006(22)。财政部财政科学研究所所长贾康在接受《第一财经日报》记者访问时也曾指出，“省直管县”改革的总体方向是市县同级。参见杨乃芬:《“省直管县”改革提速———破解县乡财政难题是关键》，载《第一财经日报》，2009-07-31。），即认为在“以级别定权力”的地方政府权力配置体制下，县级政府只有获得了与地级市相同的行政级别，才有可能真正获得与之相匹配的行政权力。

从某种程度上来说，实行“省直管县”后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作，这是有积极意义的。但是，实行“省直管县”后，一下子把那么多的县级政权提到同地级市同等的行政级别，似乎并无必要。升级后的县，级别提高了，权力扩大了，政府架构、机构规模、人员级别等势必也要向地级市标准“看齐”。这不仅会造成人员和资金的浪费，客观上增加了“省直管县”改革的经济成本，同时也忽视了市与县两种行政建制类型在本质上的差别。实际上，县是不是由省级政府直接管理与其行政级别是否提高之间并无必然联系。在国外，大大小小的市都直接对应省级政府或州政府，没有级别的问题，也治理得很好，这一点是值得我们反思的。

（四）市辖区借机扩充权限

根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关表述，市辖区是指设置在城市地区的、与县同级的城市基层行政建制。从行政级别的角度而言，市辖区与县同级。但是，由于城市管理的整体性特点，使得市辖区在职能设计和运行过程等方面完全不同于县。与县相比，作为城市整体不可分割的一部分，市辖区与设区的市是“同城而治”，在职能方面存在交叉，相对于市而言，只具有相对有限的独立性。因此，市辖区虽然与县同级，但并非一级完整意义上的政府。然而，在“省直管县”改革实践中，一些地方在向县扩权的同时，也开始把扩权的范围延伸到市辖区。以“省直管县”体制的典型代表省份浙江省为例，2002年浙江省在“扩权强县”的改革中，将杭州市下辖的萧山区、余杭区和宁波市下辖的鄞州区也纳入了扩权改革的试点范围。2008年，上述三个市辖区与其他58个扩权县一样拥有相同的443项经济社会管理权限。（注：参见袁建军、金太军:《“省管县”体制改革研究————以经济管理体制改革为研究视角》，载《政治学研究》，2010(5)。）

从表面来看，由于市辖区与县行政级别相同，向县扩权，也就意味着要向市辖区扩权。然而，进一步思考不难发现，市辖区虽然与县同级，但其相对于县而言是设置在城市中的一种内部结构，不可能完全获得作为一级独立的县级政权所应具有的各项职权。笔者以为，在“省直管县”改革中，向市辖区扩权，可能在城市内部造成新的“权力分割”，在一定程度上必然会妨碍和破坏城市管理的统一性和城市功能的整体性。那种认为“市辖区既然与县同级，就应该享有与扩权县相同的经济社会管理权限”的提法，事实上已经严重偏离了市辖区作为城市政府行政分治区的基本属性，必然会给城市的整体发展带来严重的负面影响。

（五）条块管理体制制约改革前行

条块关系是中国政府间关系的一种特殊形态。“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。“块块”是指各个层级的地方政府。（注：参见周振超:《当代中国政府“条块关系”研究》，2页，天津，天津人民出版社，2009。）“条条”管理强调的是政令的上下一致和畅通，“块块”管理强调的是一级政府权力的独立完整。“条条”与“块块”在政府实际运行过程中形成错综复杂的条块关系。其中，“条条”对“块块”的影响作用主要是通过强化职能部门垂直管理体制实现的。不可否认，现行的部门垂直管理体制对于强化中央和上层政府权力有着特定的管理效能，但它不是万能钥匙，并不是所有问题只要垂直管理就能够得到解决的。当前，既有的条块管理体制给“扩权强县”、“省直管县”等地方改革制造了诸多麻烦。

首先，过多、过泛的部门垂直管理，削弱了县级政府的综合调控能力和统筹发展能力。调查显示，很多县级官员认为现阶段县级政权缺乏行政资源，“主导乏力”（注：张占斌:《省直管县体制改革的实践创新》，26页，北京，国家行政学院出版社，2009。）。正如有的学者指出的那样，实行部门垂直管理后，原来属于县的各个职能部门纷纷脱离县的管辖，县级政府统筹发展的能力已经开始出现弱化现象 （注：参见张占斌:《政府层级改革与省直管县实现路径研究》，载《经济与管理研究》，2007(4)。），县级政府实际上已成为不完全的一级政府 （注：参见洪晓静、刘华、万忠姣:《省直管县面临的难题探析》，载《领导科学》，2010(16)。）。从某种程度上说，部门垂直管理体制严重背离了“省直管县”改革中强调向县放权的改革思路，在事实上已经成为肢解县级政权、破坏县级政权完整性、削弱县级政权权力的“罪魁祸首”。因此，在“省直管县”改革深入推进的过程中，必须明确垂直管理的界限和范围，明确到底哪些部门是需要垂直管理的，哪些部门必须保留在“块块”的管辖范围。可以说，解决了上述问题，将有助于扫清“省直管县”改革道路前行的体制障碍。

其次，垂直管理部门在“省直管县”改革中定位模糊。当前，“省直管县”改革中的放权主要是将原属于地级市的经济社会管理权限下放给县，而较少涉及垂直管理部门的放权问题。从实际情况来看，在“省直管县”改革中，垂直管理部门的放权力度和对改革的配合程度都明显不足。一方面，由于一些扩权事项与垂直管理部门的相关法规、政策相矛盾，使得垂直管理部门往往以此为由拒绝向县级政权下放权力，即便一些垂直管理部门向县下放了一部分权力，也基本上是“放小不放大，放虚不放实”（注：樊雪志:《省直管县改革的关键是充分放权》，载《中国经济时报》，2010-07-16。），导致县级扩权流于形式，权力难以真正下放到位；另一方面，由于在“省直管县”改革的制度设计中缺乏对垂直管理部门权力下放范围和尺度的明确规定，加之缺乏必要的部门间衔接机制的配套改革和具体操作规范，使得一些垂直管理部门在“省直管县”改革中表现出无所适从的矛盾心态，既不情愿背负不支持改革创新的“骂名”，也不愿意冒很大的政策风险支持改革。（注：参见张占斌:《省直管县改革的步骤和政策探析》，载《资治文摘(管理版)》，2009(1)。） 在这种事实面前，“省直管县”改革中的“扩权强县”等政策将很难落到实处。

最后，条块关系协调不畅在客观上必然削弱“省直管县”改革的政策效果。自1998年开始，工商、质监、土地等部门先后实行了省以下的垂直管理体制。然而，上述部门在实行省以下垂直管理体制后，部门中心主义、部门保护主义有所抬头，并日益强化。反映在实践层面，就是破坏了地方政府的完整性和权威性，造成了部门间的人为分割，各个垂直管理部门间、垂直管理部门与地方政府职能部门间的沟通和合作日趋减少。这不仅严重降低了行政效率，对于县域经济社会的长远发展也将产生不可估量的负面影响。