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书名：大智兴邦：中国如何制定五年规划

作者：王绍光 鄢一龙

出版社：中国人民大学出版社

出版日期：2015-11-1

ISBN：978-7-3002-0829-9

价格：42.00元

“十三五”规划的民主决策逻辑（代序）

政体理论对于描述希腊城邦政治不同类型，以及后来西方政治体制的演进无疑具有强大的解释力，但是用它来观照中国政治，却成为分辨率很低的“观念仪器”，一言以蔽之，中国数千年的政治史是一部东方专制主义史，近代以来波澜壮阔的制度变迁被同质化地描述为威权主义。本质上静止的不是历史的河流，而是西方人这种刻舟求剑式的颟顸思维。

上世纪90年代以来，美国学者提出的碎片威权主义模型，虽然和政策实践日益脱节，却长期主导着中国决策模型的研究。一些学者在不同政策领域尝试寻求对这一模型的替代，例如宁骚根据中国决策几上几下的特征概括的“上去下来模型”；陈玲、王绍光和樊鹏基于不同政策领域的研究都将中国决策概括为共识型决策。本书的研究是这些尝试的一个延续，而且作为首部系统研究中国五年规划决策过程的专著，我们相信它会对最终本土的理论自觉做出贡献。我们不可能长久地用借来的理论来说明中国的实践，而是要让中国的实践说出自己的理论。

我国的五年规划决策经历了四代决策模式，“一五”至“二五”前期已经形成广泛协商、集体议决的政府内部集体决策模式，随后这一模式被破坏，以“大跃进”发动为标志，“二五”计划编制后期一直延续到“四五”时期中国决策进入非制度化的一言堂决策时期，到“五五”、“六五”内部集体决策得以重建，“七五”计划起专家学者及一些社会机构开始广泛参与，五年规划进入咨询决策模式，“十五”以来，以公众参与为标志，五年规划编制进入“集思广益”决策模式。虽然经历曲折，但是五年规划民主决策模式可谓一脉相承，并不断完善，从“十五”以来，已经形成程序化的编制步骤，并不断有所创新和前进。

本书主要基于“十二五”规划的决策过程，提出五年规划决策的五阶段模型。我们有意识地用中国风格的语言来描述我们发现的五年规划决策的“集思广益”五阶段模型。（1）屈群策：在政策起草前期动员各方建言献策。（2）集众思：起草人员对征集来的信息进行分析和吸纳，起草阶段性政策文本。（3）广纳言：阶段性政策草案形成后，向各方征求意见并对草案进行修改。（4）合议决：在不同决策层面，通过集体商讨最终形成正式政策文件。（5）告四方：将已经形成的政策文件向各方传达，并进行宣传和动员。这一简单的模型体现了中国五年规划“民主、集中，再民主、再集中”的决策逻辑。

本书付印时，中国正在紧锣密鼓地准备“十三五”规划。“十三五”规划编制也会遵循类似的编制程序。下面，我们结合“十二五”规划编制，分析一下“十三五”规划编制的步骤。

一、“十三五”规划编制的十个步骤

“十三五”规划编制在“十二五”规划实施的中期就开始了，历时三年，共分为四个阶段、十个步骤。四个阶段：第一阶段为中期评估（2013年3月至2013年12月），第二阶段为基本思路研究（2014年），第三阶段为党中央《建议》编制（2015年初至十八届五中全会），第四阶段为正式编制《纲要》（2015年10月至2016年3月）。十个步骤：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。

第一步为中期评估（2013年3月至2013年12月）。我国从“十五”计划开始引入中期评估，“十一五”规划编制时期正式确立中期评估制度，并引入了第三方评估。“十二五”规划中期评估由国家发改委牵头，组织政府各部门和各地方开展内部评估，邀请清华大学国情研究院、中国经济改革研究基金会国民经济研究所开展第三方独立评估，通过调查研究、发放问卷的方式广泛征求意见，并会同国家统计局及有关部门对单项指标监测评价报告及初步评价结果进行审核。在充分集思广益的基础上，由国家发改委集中各方的意见，负责起草“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告，提请国家“十二五”规划专家委员会论证后，连同论证意见，上报国务院审核，经国务院审核通过后，提交全国人大常委会审议。全国人大财经委通过实地调研，听取汇报，初步审查报告的形式，开展“十二五”中期评估预审查。2013年12月25日，十二届全国人大常委会第六次会议审议了“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告，由国家发改委主任徐绍史代表国务院报告。

第二步为前期调研（2013年底至2014年底）。在中期评估的基础上，2013年底，国家发改委直接委托有关机构开展“十三五”规划前期重大问题及基本思路研究。在2013年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，要着手启动“十三五”规划前期准备工作。2014年4月17日，经国务院批准，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。2014年4月23日国家发改委发布了25个前期研究的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究，其中有27个单位的选题入选。与此同时，国家发改委还开展了基础调查、信息搜集、重点课题调研以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。　

第三步为形成“十三五”规划的基本思路（2014年底到2015年3月）。根据前期研究成果，各部门及地方同步开展各自的基本思路研究并上报国家发改委，由国家发改委起草基本思路意见稿，形成初稿后征求各方面意见。2014年9月2日，李克强总理主持召开国务院组成部门和相关单位负责人会议，研究部署“十三五”规划编制工作。2014年9月20日，国家发改委在杭州召开“十三五”规划基本思路研究座谈会征求九省区的意见。2014年底“十三五”规划的基本思路初步形成，提交党中央和国务院。

第四步为党中央《建议》起草（2015年初至2015年10月）。党的《建议》由中央财经领导小组牵头成立起草小组编制，并直接在中央政治局常委领导下开展工作。从“十二五”规划起草小组成员构成来看，全国人大、全国政协、国务院相关部门负责人，以及一些地方官员和学者都参与其中。

起草工作进行中开展了大量的调研。起草组、全国人大、全国政协等机构都开展了密集的调研。特别是领导人亲身开展调研，2015年以来中央政治局常委共开展了26次调研，足迹遍布19个省份。

《建议》的形成需要广泛征求各方意见。“十二五”规划征求意见总共进行了两轮，第一轮是8月份初稿形成之后，向120多个单位、部分党内老同志、党的代表征求意见；第二轮是在十七届五中全会审议期间，向党的代表、党外人士、政协委员征求意见。

第五步为通过中央《建议》。2015年7月20日，中共中央政治局召开会议，决定10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。十八届五中全会将审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。

据“十二五”规划《建议》的编制情况来看，这是一个集体决策的过程，总共召开了4次中央政治局常委会会议、2次中央政治局会议、1次中央全会讨论和审议《建议》的编制。据悉，“十三五”规划《建议》的编制共有两轮集体决策，第一轮是2015年6—7月间，《建议》形成送审稿以后，进行审议指导，为随后的一定范围征求意见做准备；第二轮是2015年9—10月间，围绕着十八届五中全会召开而进行的集体审议。

第六步为起草《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》。在党中央编制《建议》的同时，国家发改委同步编制《纲要》框架。2015年5月5日，国家发改委主任徐绍史主持召开全委“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议，启动和部署“十三五”规划《纲要》编制工作。同时开展专题调研，例如国家发改委副主任胡祖才率队赴新疆、中国工程院开展专题调研。

在党中央《建议》正式公布之后，形成《纲要》草案编制的初稿。《纲要》草案编制要一直持续到2016年“两会”之前，这也是一个集思广益的过程。

第七步为公众建言献策。本书付印之际，“十三五”规划编制还没有走到第七至第十步。但依据此前已经建立的固定程序，可以预期最后四个步骤将如何展开。

比如，“十二五”规划编制期间依托国家信息中心设置了“十二五”规划建言献策办公室，公众可以通过网站留言、电子邮件、手机短信、来电、来函、来访等多种形式、多种渠道提出对“十二五”规划编制的建议。同时，国家发改委还请全国总工会、共青团、妇联、科协、贸促会、残联、工商联、企业家协会，共同协助开展“十二五”规划建言献策活动，并召开专场讨论会听取各党群机构代表的建议，100名左右不同行业、不同系统的代表参加了座谈会，国家发改委领导和“十二五”规划起草组成员听取了他们的建议。

第八步为衔接论证。规划编制期间还需要和各部门、各地方进行规划指标、规划布局涉及的项目、规划实施手段的衔接，以便不同类型和不同层级的规划相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在规划草案的基础上，组织规划专家委员会对规划进行咨询、论证并提出咨询报告。该报告将随《纲要》一同提交全国人大审议。

我国五年规划编制在“十五”计划编制期间就有专家审议会制度，“十一五”规划编制时期正式规定规划编制必须经过专家论证，并成立了专家委员会。专家委员会的构成特别强调不同专业背景，以及学术型专家和实务型专家的结合，“十三五”规划专家委员会延续了这一特征，55位专家涵盖了经济、科技、公共管理、法学、环保等不同领域的学科背景，同时除了学者之外，还有具有丰富规划编制经验的实务型专家。同时，“十三五”首次将4名企业家纳入专家委员会。

第九步为广泛征求内外部意见。2015年底将形成《纲要》征求意见稿，开始广泛征求各方面的意见。根据“十二五”规划编制的经验，将比较集中地开展两轮征求意见：第一轮是在2015年12月上旬小范围征求意见，主要征求地方、部门以及专家的意见，以更好地编制《纲要》草案。第二轮是2016年1月中旬开始大范围地征求地方、部门、专家、人大、政协、党外人士以及企业和基层群众代表的意见，为2016年3月“两会”审议工作做准备。

第十步为审批与发布《纲要》（2016年3月）。《纲要》集体议决的过程为：先由国务院常务会议、政治局常委会会议听取汇报；然后由全国人大财经委员会进行预审查；接着由国务院全体会议审议并提请全国人大审议，后经政治局常委会会议批准；最后在2016年3月由十二届全国人大四次会议审议通过。

2016年“两会”之后，新华社将受权正式发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，随后，全国各部门、各地区将广泛开展学习“十三五”规划的活动。

二、五年规划决策特征

用长达三年的时间，先后经历以上十个步骤，才制定了一个全国五年规划《纲要》，如果说其中没有民主，就如同说一部七十多万字的《红楼梦》中没有描写爱情一样。中国五年规划决策不但是民主的，而且与其他国家的决策相比，具有以下突出特点：

第一，调查研究。重视调研是中国政府决策的最大特点，也是五年规划编制的突出特点，中国的历次五年计划编制都开展系统的、专门的调查研究。“十二五”规划编制期间，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组开展的调研，以及参与决策咨询的全国人大、全国政协、各智库等开展的调研。恰恰是通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手的信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。

“十二五”规划编制期间也召开了若干次片会（指按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会）进行调研，但都是由国家发改委有关负责人主持。“十三五”规划编制期间的调研有一个创新，即习近平同志围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，与省区市负责人直接交换意见，对于“十三五”规划编制做出部署。这在我们国家规划编制历史上是首次。

第二，广泛协商。规划编制通过反复的交流、比较和协商来逐步实现其科学性，这是一个寓科学于民主的过程，包括前期的头脑风暴与初稿形成，编写过程中的内部反复商讨，以及基本思路、《建议》、《纲要》草案、《纲要》征求意见稿形成后的多方、反复征求意见。这种几上几下的协商与集中，恰恰是中国协商民主实践的生动案例。

第三，大众参与。五年规划编制是一个汇聚民意的过程，与政治参与不同，群众路线要求决策者主动地逆向参与，深入广大人民群众，鼓励普通公众充分表达他们的意见，了解人民群众的疾苦与需求。我国决策模式的最大特点是决策者逆向参与。除了专门开展面向全社会的建言献策活动外，决策者还通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见来实现公众的广泛参与。

“十三五”规划编制前期就提供了公众参与的渠道，2014年6月，国家发改委和各地方政府专门开通了“建言‘十三五’”微信公众平台，听取并采纳公众建言。

第四，民主集中。只有通过高度的民主，具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息，才能面对参与者的多元利益。“集思广益”决策通过“屈群策”机制来收集分散的信息，克服信息不对称；通过“合议决”机制来达成政治共识；通过“广纳言”机制来克服个人在决策上的片面性与主观性。由于这种决策模式重视不同决策主体事前的充分协商，从而可以有效地形成决策共识，避免表决时的掣肘与延宕，减少政策执行过程中的困难。

王绍光　鄢一龙

2015年9月