一、集思广益的政道传统

当爱琴海畔的希腊诸城邦开始探索民主政体之时，黄河流域的中华文明也开始探索决策民主之政道。

中国早在先秦时期，就出现了直接咨询民主，《周礼》称之为“大询于众庶”之法，《周礼·小司寇》有如下记载：

小司寇之职：掌外朝之政，以致万民而询焉，一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。其位：王南乡，三公及州长、百姓北面，群臣西面，群吏东面。小司寇摈以叙进而问焉，以众辅志而弊谋。

这段文字的大意是：在国家危难、迁都、选立嗣君这三种情形下都需要召集民众到外朝征询他们的意见，具体的形式是王面朝南而立，三公和州长、百姓面朝北而立，群臣面朝西而立，群吏面朝东而立。执掌外朝事务的小司寇揖请他们依次近前而接受王的征询，用众人的智慧辅助王的思虑而进行谋断。（注：引文及释义均据杨天宇：《周礼译注》，513~514页，上海，上海古籍出版社，2004。）据历史学家吕思勉先生考订，这段记载，系古代政治习惯的总结，并非理想家的空谈，夷考其实，史录俱在。（注：参见吕思勉：《中国通史》，46页，南京，凤凰出版社，2011。）

这种直接的咨询民主在先秦时期小国寡民的情形下尚可实施，随着国土和人口规模的扩大，这一早期的决策民主遂为陈迹，然而君主虽然有最终决定权，但是决断却并非凭一己之见，而是需要“兼听则明”，履行天命；正如明代进士骆问礼所言皇帝“躬揽万几，宜酌用群言，不执己见，使可否予夺，皆合天道，则有独断之美，无自用之失”（注：《明史》卷二百十五《列传第一百三》，见《二十四史》，第六十二册，3788页，北京，中华书局，2000。）。

治理中国这一幅员辽阔、人口众多的国家，关键是要解决好中央决策系统的信息不对称问题。历代王朝都设立有下情上达的机制，以做到耳聪目明。首先是地方官员要向中央政府汇报有关信息。周朝就有诸侯定期述职的制度，后来还形成了户籍、田地、财政等信息的定期报告制度，以及通过表、状、奏折等形式体现的不定期报告制度。清代为了避免中间环节的信息过滤，还创立了密折制度，由地方的具折人直接向皇帝呈报。其次是中央派出专门信息收集机构。例如，唐代曾设立巡院制度，高效率地收集各地的经济动态信息：“四方物价之上下，虽极远，不四五日知。”再次是中央派员巡察制度。周代开始就有天子出巡的做法，当然更为常见的是中央派员到地方巡视考察地方工作情况，秦汉以来，历代都有这两方面的制度。

为了解决官僚系统的层层瞒报、上下壅蔽的问题，历代还有些收集普通官吏和平民意见的机制。周代汉代于皇宫阙门设立公车官署,受理天下吏民上书。唐代的武则天在朝堂设四个铜匦，“以收天下表疏”。匦制为低级官吏和平民提供了下情上达的渠道。（注：参见白钢主编：《中国政治制度史》，上卷，407页，天津，天津人民出版社，2002。）

同时，中国古代已经形成集体议决的制度安排。秦汉形成的“廷议”制度是古代的集体决策会议制度。廷议的内容很广泛，凡是遇到国家重大的政治、经济、外交政策的制定，一般都要先经过廷议，然后皇帝再采纳群臣意见。按照决策内容、重要性不同，参与廷议的范围与人员不等，廷议结果成为皇帝决策的重要依据，历史上记载的秦汉两朝的180多次廷议中，明文记载其结果为皇帝所采纳的就达80次。一些廷议，参加者还需署议，即对讨论的意见进行签名。《明会要》卷四《集议》所载廷议共101次，其中有13项结果被君主否决或不报。（注：参见林乾：《论中国古代廷议制度对君权的制约》，载《社会科学战线》，1992（4）。）

集体议决也遵循一定的决策程序，以相互制衡，避免决策失误。主要指决策的辩驳程序，这个程序的形式和执行情况历代有所不同。以唐朝的三省六部制为例，中书省负责起草诏令，起草后交由皇帝书面批准，然后下达门下省，门下省作驳正，如认为可行，审后就送到尚书省执行，如认为不妥，则可以退回重新起草或者作废。（注：参见白钢主编：《中国政治制度史》，上卷，396页，天津，天津人民出版社，2002。）

历代都设立专门的智囊机构，“备顾问”“参谋议”。夏、商、周三代即有师保、辅弼之类的顾问官员或谋士。秦汉时，大夫“掌议论”，博士“掌通古今” ,多时人数达上百，贡献意见, 提出建议。唐代设学士，包括弘文、集贤和翰林学士，学士们除了充当文学顾问，也广泛参与诏令起草、廷议等政策制定过程，即《新唐书》所称的“本以文学语言被顾问，出入侍从，因得参谋议、纳谏诤，其礼尤宠”。

“大道之行，天下为公”，中国自有其民主之道，从西方民主的视角来看，中国决策民主的政道可谓早熟。直到20世纪八九十年代，西方国家才开始兴起“协商民主”研究的潮流，即通过有效的协商来实现集体决策（注：Dryzek, John S，Deliberative Democracy and Beyond，Oxford，Oxford University Press， 2000.），这被认为是世界继代议制民主、参与民主之后的最新民主潮流（注：Goodin，Reflective Democracy，Oxford，Oxford University Press ,2003.）。事实上，中国早在数千年以前，就开始不断地探索并实践所谓的协商民主。

中国古代虽然不像西方国家一样采取了民主的政体，但是其民主传统政治中确实包含民主之道。也许南怀瑾先生下面这段话许多人未必同意，但其未必不是对狭獈政体思维的纠偏：

依我的看法，你们现在美国式的民主，是真正的专制，是资本家在专制，是假民主，真专制。但如果真懂了中国过去的帝王制度……真正研究中国过去的专制政治，是假专制，真民主。（注：《南怀瑾选集》，第1卷，358页，上海，复旦大学出版社，2003。）

当然，中国的传统政治虽具民主之精神，但决策过程还不能称为民主决策。最高决策权高度集中，决策过程总体上是“兼听而独断”，意见可以博采广咨，但是拍板时却是乾纲独断，“总揽威柄，权不借下”（《太平御览》）。参与决策咨询的臣民，虽然可以面折廷争，但是人身安全得不到保障，许多人因言获罪而蹲大牢，乃至丢了性命，这难免使得所谓廷议变成一人谔谔、众人诺诺，虽有廷议、驳正制度，但是这并不能成为真正的权力制衡安排。

对一般民众而言，虽然中国的传统政治强调以民为本，但并非民主政治，“民可使由之，不可使知之”，“民可与乐成，而不可与虑始”。民众的利益表达和参与显然没有一席之地。

虽然中国古代集思广益的政道传统没能令中国摆脱王朝专政的历史周期循环，但是它留下了传统民主的政治智慧和历史记忆。随着现代信息手段的发达，以及制度建设的进一步完善，中国的“集思广益”民主完全可能别开生面。