第一章导论

第一节　问题的提出

改革开放以来，随着市场化的推进，社会流动性增强，单位的社会控制功能逐渐式微。在此背景下，城市管理从倚重单位制转向倚重街居制，街道办事处和居委会承担的责任越来越多。在街居制下，街道办事处的职权和可支配的资源有限，难以全面承担单位剥离出来的社会管理和服务职能。为了利用社会力量及其资源，20世纪90年代，中国城市掀起了社区建设运动。

社区建设引入市场机制，政府动员多方力量提供社区服务，发展社区事业，解决社区问题。随着社区商业服务的兴起，以及开发商、物业公司介入社区服务，城市治理逐渐告别全能政府模式，转而在政府与企业之间开展跨界运作。市场机制丰富了社区服务，改善了社区环境，也带来了新问题。企业提供社区服务以盈利为目的，对弱势群体具有挤出效应。近年来，我国城市集体性维权行动一直很活跃，群体性事件时有发生，表明政府与市场主体结盟无法从根本上保障城市和谐发展。

卡尔·波兰尼提出，“现代社会由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动”^[1]。这种双重运动理论既为理解市民维权行动和群体性事件提供了一种解释，也为城市治理提出新的目标导向。城市治理不是政府单向度的行动过程，而是政府与市场主体、社会主体的互动过程。面对市场机制的扩张，城市治理既要坚持政府主导，也要培育社会组织，提升居民自治能力。

本研究在理论回顾的基础上，提出中国城市治理的一个解释性框架，分析中国特色的整合治理模式的生成背景，解析这一模式的运作机制、成效及潜在风险，探讨城市治理的制度发展趋向。同时，本研究也针对城市管理的一些热点问题展开探讨，试图匡正一些认知误区。

本研究要回答的问题主要有：城市与乡村相区别的根本属性何在？城市治理的基本使命是什么？中国城市治理经历了怎样的制度变迁？现行城市治理模式与改革前模式、西方模式有何区别？现行城市治理模式的成效如何，有何潜在风险，如何化解风险？中国城市跨部门运作面临哪些困境？国外城市推进多部门协同有哪些经验？城市治理应撤销街道办事处吗？撤销街道办事处的改革试点取得成功了吗？城市社区服务的短板何在？市政绩效评估存在哪些问题？如何改进绩效评估？

注释

[1]卡尔·波兰尼．大转型：我们时代的政治与经济起源．冯刚，刘阳，译．杭州：浙江人民出版社，2007：112．