第三节　人民代表大会的基本构成

人民代表大会是人民代表大会制度的核心内容。人民代表大会的构成主要有：人大代表、人民代表大会会议、人大常委会、人大专门委员会等。

一、人大代表

人大代表是人民代表大会代表的简称。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方人民代表大会代表是地方国家权力机关组成人员。按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定：全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举，即是由选民间接选举产生；不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举产生。该法规定：中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。该法还规定：全国人民代表大会的代表名额不超过3000人。名额的分配，由全国人民代表大会常务委员会按照每一位代表所代表的一定的人口数来决定。根据十一届全国人大三次会议对该法的修改，规定了今后城市和乡村实行按相同人口比例选举人大代表。2018年2月24日，根据公布的第十三届全国人大代表名单，第十三届全国人民代表大会共有代表2980人。

全国人大代表的选举采取无记名投票方式，代表选举一律实行差额选举，代表候选人的名额应多于应选代表名额1/5~1/2；各政党、各人民团体可以联合或单独推荐候选人，10名以上代表联名也可推荐候选人，提名不限于该级人大代表；对政党、团体以及代表联名推荐的代表候选人，由选举委员会汇总后，在选举日的20日以前公布，并经过酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的5日以前公布。在选举中，代表候选人获得全体代表过半数的选票始得当选；如获过半数的候选人名额超过应选代表名额时，依得票多少依次确定是否当选；如遇票数相等不能确定当选时，应就得票相等的候选人重新投票。选举结果由人民代表大会主席团依法确定是否有效并予以公布。全国人大代表的选举，由全国人大常委会主持。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，全国人大代表每届任期为五年，即从每届全国人大举行第一次会议开始，到下届全国人大举行第一次会议为止；补选代表的任期从补选产生之日到本届人大任期届满为止。

中国地方各级人民代表大会包括省、市、县、乡四级人民代表大会。省、设区的市和自治州的人民代表由下一级人民代表大会间接选举产生的代表组成；县、不设区的市和乡镇两级人民代表大会是由选民直接选举产生的代表组成的。地方各级人大代表来自各地区、各民族、各阶层和各行业。省、市、自治州、盟、县（市）、自治县、市辖区、乡、民族乡、镇等地方各级人民代表大会每届任期五年。

不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表在由选民直接选举时，其候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的15日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额1/3至一倍，如果所提候选人的人数超过这个比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日前的5日公布。选举时选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。

香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定。目前，香港特别行政区第十三届全国人民代表大会代表有36名，澳门特别行政区第十三届全国人民代表大会代表有12名。

二、人民代表大会会议

全国人民代表大会既是最高国家权力机关，也是最高民意代表机关，它对全国人民负责，受全国人民监督。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集，如果全国人大常委会认为必要，或者有1/5以上的全国代表提议，可以临时召集全国人大会议。《全国人民代表大会组织法》规定，人民代表大会会议期间，全国人大代表按照选举单位组成代表团。全国人大代表一般分为35个代表团，即34个省级和特别行政区代表团与1个人民解放军代表团，各代表团分别推选代表团的团长和副团长。图2-2为2018年3月5日第十三届全国人民代表大会第一次会议开幕。

全国人大会议一般有四种层次不同的会议形式。一是预备会议，全国人大每次会议前必须举行预备会议。预备会议由全国人大常委会主持。预备会议的任务主要是：选举本次全国人大会议的主席团和秘书长；通过本次全国人大会议的议程和关于会议其他准备事项的决定。二是主席团会议，由预备会议选举的主席团是全国人民代表大会会议的领导机构，负责主持全国人大会议。预备会议结束后，即由全国人大常委会委员长召集主席团首次会议。三是全体会议，它是全国人民代表大会行使权力的基本形式。在全国人民代表大会会议期间，往往要召开若干次全体会议，主要是：听取全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的报告，并作出相应的决议；对提交大会的各项议案包括法案进行表决，作出决定；依法选举、决定和罢免中央国家机关的组成人员；决定国家的其他重大问题。四是代表团会议，全国人大代表按照选举单位组成代表团，在大会期间，代表团会议又分为全体会议和小组会议，讨论大会提交给代表的一切事项。此外，代表团可以单独或与其他代表团一起向大会提出议案、质询或罢免案。

地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。地方国家权力机关就是代表民意、行使本地区内最高权力的国家机关，其他国家机关由它产生，对它负责，受它监督。县以上地方各级人大会议每年至少举行一次。经全体代表的1/5提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。乡镇级人民代表大会会议由本级人大主席团负责召集。县级以上的地方各级人大举行会议时，一般按选举单位或行政区划将代表组成代表团，以代表团为单位参加会议的各项活动。

县级以上地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他有关决定。预备会议由本级人大常委会主持。预备会议通过的主席团负责主持本级人大会议。为保证各级人大会议顺利进行，大会期间，地方各级人民代表大会会议设有秘书处。大会秘书处是代表大会会议的工作机构，负责整个会务工作。它一般下设材料组、会务组、组织组、议案组、简报组、后勤组等若干工作班子，负责组织和安排各种会务事项。

三、人大常委会

全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机构，它在全国人民代表大会闭会期间，行使最高国家权力，受全国人大的监督，向全国人大负责并报告工作。全国人大常委会由委员长一人、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。全国人大常委会的组成人员，由每届全国人大第一次会议主席团从代表中提出人选，并在大会全体会议上选举产生。全国人大常委会的每届任期与全国人大每届任期相同，均为五年。同时，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，则必须向全国人大常委会辞去在常委会的职务。

全国人大常委会设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。

为保障全国人大常委会依法行使职权，开展工作，全国人大常委会设立了必要的工作机构，主要有：全国人大常委会办公厅、全国人大常委会工作委员会。

每一个工作机构具有不同的职责，并根据工作的需要，又设若干分支机构。例如，全国人大常委会办公厅设有：秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、全国人大信息中心等；全国人大常委会工作委员会设有：法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会等。全国人大常委会的工作机构不具有国家权力机关的性质，它们的共同职责是：为全国人民代表大会会议、常委会会议、委员长会议服务；为各专门委员会的工作服务；为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务。

中国在县级以上的地方各级人大设立常委会，在大会闭会期间代行代表大会的部分职权。地方各级人大常委会既是权力机关，又是工作机关，地方各级人大常委会由同级人民代表大会选举产生，向同级人民代表大会负责并报告工作，并受同级人民代表大会的监督。省、自治区、直辖市、自治州、盟、设区的市的人大常委会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成。县级人大常委会不设秘书长。省、自治区、直辖市、自治州、盟、设区的市人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县级人大常委会的主任、副主任组成主任会议。主任会议负责处理常委会的日常工作。常委会委员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务，如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会委员的职务。

地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。

地方各级人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。从目前各地人大的实践来看，地方人大常委会设立的办事机构和工作机构主要有：办公厅（室）、法制工作委员会、财政经济工作委员会、城建环保工作委员会、教科卫文体工作委员会、代表工作委员会等。各工作委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。工作委员会与专门委员会不同，它的委员既可以是同级人大代表，也可以不是代表而是专门聘请的有关专家。工作委员会不能提出议案。办公厅（室）是协调各工作部门并为它们提供服务的综合性办事机构，一般下设秘书处、研究室、人事处、行政处、信访处等。县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。特定问题调查委员会的设立、组成、职权及调查方式与保障有严格的法定程序。

四、人大专门委员会

全国人民代表大会设有若干专门委员会。专门委员会是为协助人大及其常委会行使特定职权而设置的一种经常开展专门性工作的职能机构，是国家权力机关的派生机构。全国人大设立了十个专门委员会：（1）民族委员会；（2）宪法和法律委员会；（3）监察和司法委员会；（4）财政经济委员会；（5）教育科学文化卫生委员会；（6）外事委员会；（7）华侨委员会；（8）环境与资源保护委员会；（9）农业与农村委员会；（10）社会建设委员会。专门委员会在全国人大及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟定有关议案。全国人大各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。专门委员会的组成人员，由全国人大主席团在代表中提名，大会通过；在大会闭会期间，由全国人大常委会补充任命的个别副主任委员和部分委员的人选，需经委员长会议提名，常委会会议通过。此外，各专门委员会根据工作需要，可以任命专家若干人为顾问，全国人大常委会通过。

关于地方人大的专门委员会，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受人民代表大会的领导，在大会闭会期间，受常委会的领导。各专门委员会由主任委员、副主任委员和若干委员组成，其人选由大会主席团在代表中提名，大会通过产生。在大会闭会期间，常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员。

综上所述，全国人民代表大会和地方人民代表大会的构成大致如上所述。就全国人民代表大会的组织结构而言，具体如图2-3所示。

图2-3　全国人民代表大会组织结构图