第三节 我国农村土地制度改革的内容框架

依据法律关系性质之不同，中国的土地制度体系可以划分为土地管理制度和土地权利制度两大部分。虽然从法律规定来看两部分制度的规定混合、交叉，但其法律关系的性质、遵循的原则有很大的区别。土地管理制度是从政府行使土地管理职能的角度来看土地制度，主要体现为公法关系。当前的土地管理制度主要包括土地利用规划制度、耕地保护制度、土地征收征用制度、土地储备制度、土地登记制度等。土地权利制度则是从土地产权或者土地权利的确认、行使和保护等角度来看土地制度，主要体现为私法关系。当前的土地权利制度主要包括土地所有权制度和土地使用权制度两大块。土地所有权制度又可以区分为国有土地所有权制度和农民集体土地所有权制度；土地使用权制度则包括国有建设用地使用权制度、土地承包经营权制度、集体建设用地使用权制度和宅基地使用权制度。

土地制度改革是一个系统工程，土地管理制度和土地权利制度之间以及其内部的各项具体制度之间，相互紧密联系，其中一项制度的改革会对其他制度的安排和运行产生影响，也可能会需要其他制度的配套改革。土地管理制度的变更必然会对各种土地权利的归属、行使和保障等产生或多或少的影响，对土地权利保护的加强或者削弱也必然会配套以相应的土地管理制度设计。因此，对土地制度改革方案的设计，必须兼顾土地管理制度和土地权利制度两方面的视角。但改革不可能面面俱到，全面、同步推进，改革方案的设计必须有主线和支线之别，有轻重缓急之分。比较土地管理制度和土地权利制度这两大板块，一方面，从价值本位角度看，土地管理制度必须为土地权利制度服务，土地管理的目的本身并非管理或者管制本身，而是更好地保障全体人民的土地权益，并谋求全社会土地权益和财富的最大化；另一方面，从我国土地制度的历史和现状来看，对土地管理制度的重视一直远高于对土地权利制度的关注，对土地权利制度的探讨远落后于对土地管理制度的探讨，《中华人民共和国土地管理法》几乎通篇都是有关土地管理的内容，对土地权利的规定屈指可数，本应在土地权利保护中担当重任的《中华人民共和国物权法》又因各种原因“不能承受之重”，对土地权利的规定非常粗略，而将重任采取“踢皮球”的授权方式推给了“其他有关法律和政策”。有鉴于此，笔者认为，对当前农村土地制度改革方案的设计，必须突出权利本位。故此，本书将按照土地权利制度的逻辑体系展开对农村土地制度改革的探讨。按照这一逻辑，当前农村土地制度改革有如下五个方面的主要内容（任务）（见图2—1）：

图2—1 中国土地制度体系

第一，集体土地所有权制度改革。这是农村土地权利体系的基础，也是农村土地制度改革首先要解决的问题，其他各项权利制度的改革必须以此为依据。改革包括：是否应该坚持集体所有制？是否应该坚持农民集体所有？是否可以架空集体土地所有权而强化土地使用权？如何在坚持农村土地农民集体所有的基础上完善农村土地所有权制度？如何明确集体土地所有权与国家管制权之间的界限？

第二，土地承包经营权制度改革。改革包括：如何促进土地承包经营权的流转和农业规模经营？如何处理好坚持家庭联产承包责任制与促进土地适度规模经营之间的关系？如何解决基于权利保障和提高效率的稳定承包关系需求与人口自然增减带来的承包地调整需求之间的矛盾？如何处理好城镇化过程中农业人口向非农就业转移与农村土地的身份属性之间的关系？“长久不变”如何理解和落实？二轮承包到期后的承包制度和政策安排？在中央提出“三权分置”的改革举措后相应的配套制度和法律制度如何跟进？

第三，集体建设用地使用制度改革。这是当前改革中争议最大的部分。改革包括：是否应该改变当前的征地垄断模式？如何改变？是否应该推行集体经营性建设用地入市？如果推行集体经营性建设用地入市，如何设计相应的制度，包括流转的主体、条件、范围、程序、相应的权利义务关系，尤其是如何处理好其中的土地增值收益分配问题？

第四，宅基地使用制度改革。这是当前国家严格管控但实践运行中乱象丛生的敏感问题。改革的核心问题包括：如何评价当前的城乡建设用地增减挂钩、地票交易、宅基地换房等实践创新举措？这些举措是否代表了我国宅基地使用制度改革的方向？是否应该允许宅基地使用权对外流转，通俗地说，是否应该允许城镇居民到农村购买农民住房和宅基地？以及与此相关的如何处理小产权房问题？更深层的问题是：如何在确保农民安居权利的基础上提高宅基地的利用效率？如何在确保“居者有其屋”、发挥宅基地的农村社会稳定器功能的基础上更好地发挥宅基地的经济功能？

第五，征地制度改革。征地制度主要是规范政府的公权力，也决定了公权力与老百姓土地私权利之间的界限，是从另外一面来约束和保障土地权利。征地制度改革的方向与集体建设用地使用制度改革的方向密切联系，犹如一枚硬币的正反两面，故此，征地制度改革的设计需要和集体建设用地使用制度改革一体考虑、同步推进。而当前征地制度改革的核心问题包括：如何合理确定符合中国国情的征收范围，包括如何处理“征地公共利益限制”与“城市土地国有”之间的关系？如何完善我国征地补偿的程序？如何确立符合我国国情的征地补偿标准，尤其是如何建立兼顾国家、集体与农民个人的土地增值收益分配机制？管制征收、协议购买等制度是否适用于我国？

这五个方面的制度是当前农村土地制度改革的核心内容，其他各项具体制度例如土地规划、土地储备、土地市场、土地登记等制度的设计需要为这五个方面的制度改革提供支撑。无论是中央推出的改革举措，还是学者们对土地制度改革的探讨，无论如何分类组合，其核心内容都在这五项制度的框架之下。本书接下来将分章探讨这五大核心制度的改革方向与方案设计问题。

注释内容

[1] 《马克思恩格斯全集》，第19卷，22页，北京，人民出版社，1963。

[2] 孙宪忠：《争议与思考——物权立法笔记》，491页，北京，中国人民大学出版社，2006。

[3] 曲福田、田光明：《城乡统筹与农村集体土地产权制度改革》，载《管理世界》，2011（6）。

[4] 参见周天勇、张弥：《中国土地制度的进一步改革和修法》，载《财贸经济》，2011（2）；党国英：《关于土地制度改革若干难题的讨论》，载《中国经贸导刊》，2012（12）。

[5] 马凯：《转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条有中国特色城镇化道路》，载《国家行政学院学报》，2012（5）。

[6] 参见李克强：《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，载《行政管理改革》，2012（11）。