第三节　理论借鉴

国外并无“社会管理”的概念，也鲜有“社会体制改革”和“社会治理创新”的提法。但无论是从国内社会体制改革和社会管理（治理）创新研究的理论来源看，还是从相关论题的关联度看，国外研究中的以下三类理论完全可以作为我们进一步研究的起点。

一、服务型政府理论

服务型政府的理论基础是新公共服务理论，它建立在对新公共管理理论的批判基础上。新公共管理理论则是对传统官僚制（科层制）政府的颠覆。

布坎南（James Buchanan）认为，市场选择不是任意的，它对人剥削人的潜在可能性是有严格限制的，市场倾向于使人们从政治控制中解脱出来，得到自由的极大化；在允许市场发挥主要作用的社会制度里，自由是受到最好的保护的。市场选择同样适用于政治领域，在政治领域中，人也是自利和理性的，以自身的利益最大化为目的。政治人如果过于追求个人权力与利益，必然使政府效率低下，造成政府失灵。

在布坎南公共选择理论的基础上，奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）提出了新公共管理理论，认为政府是起催化作用的。社区所拥有的政府，是具有竞争性、使命感和讲究效果的政府，是有责任心、有前瞻性，分权的、以市场为导向的政府。美国学者盖伊·彼得斯（Guy Peters）在《政府未来的治理模式》一书中主张利用市场力量吸纳私人部门参与公共管理，以“顾客”为导向，实现政府管理的三“E” 目标：经济(economy)、效率(efficiency)、效益（effectiveness)。

新公共服务理论的代表人物登哈特夫妇（Robert B.Denhardt，Janet V.Denhardt）认为，新公共管理是建立在诸如个人利益最大化之类的经济学观念之上的，而新公共服务则是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。登哈特夫妇的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书指出，服务是政府公共管理的本质，政府的任务不是去驾驭社会，去“掌舵”，而是实现公共利益、服务公民。

总之，服务型政府的理论内涵有以下几个方面：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不是只关注生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

二、治理和善治理论

治理理论的主要创始人是罗西瑙，他在著作《没有政府的治理》和文章《21世纪的治理》中，将“治理”定义为一系列活动领域中的管理机制，这些机制虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与“统治”不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理互动的主体未必都是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。如前所述，该委员会于1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴》，对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人与机构管理其共同事务的多种方式的总和。它是使不同的甚至是相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既指政府有权强制人们服从的正式制度和规则，也指各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

由于治理也存在着失效的可能性，如何使治理更加有效便成为一个问题，善治理论是其中最有影响力的一种理论回应。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会治理过程，包括以下基本要素：（1）合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；（2）透明性，指的是政治信息的公开；（3）责任性，指的是人们应当对自己的行为负责；（4）法制，强调任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；（5）回应，指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责任的反应，不得无故拖延和没有下文；（6）有效性，主要指管理的效率。

三、社会建设理论

西方的社会建设理论范围十分宽泛，大致包括社会团结理论、社会整合理论、社会冲突理论、社会公正理论、社会福利理论和风险社会理论。在这种意义上，社会政策理论的大部分都可以包括进来，因此不再单独论述。

1.社会团结理论

社会团结理论最先是由法国著名社会学家涂尔干（E.Durkheim，又译为迪尔凯姆）提出的。他针对19世纪欧洲步入工业社会后由剧烈的社会变迁所引发的激烈社会冲突，提出了以职业群体为核心重塑“社会团结”的构想。在近来有关社会团结的研究中，许多学者更倾向于从现代性的基本转型出发，认为整个社会向福利国家的转型，削弱了原初意义上的社会团结的作用，社会团结越来越难以完全依赖社会生活那种纯朴的“归属感”和“亲密感”，而更多地依赖于国家的制度安排和资源配置。

2.社会整合理论

社会整合思想最集中、最直接地体现在作为古典社会学理论奠基人之一的涂尔干的社会团结说以及集古典理论之大成的帕森斯（T.Parsons）的社会均衡说之中。如果说涂尔干的社会团结学说赋予社会结构更多的强制性而使社会性带有过分决定论意味的话，那么帕森斯关于社会整合学说的理论重心则转向文化系统，强调通过社会化使规范、价值、信仰即文化系统内化为行动者的自觉，从而发挥社会整合的功能。因此，帕森斯的理论又称“功能论”。帕森斯认为，社会整合是一种最重要的社会化过程。为实现社会均衡，他强调人们的行动必须与社会规范、价值观相吻合，这显然不能单靠社会教化，还要有强制性的社会控制解决行动者的他律问题。

3.社会冲突理论

社会冲突理论的主要代表人物是达伦多夫（R.Dahrendorf）和科塞（Lewis Coser）。达伦多夫指出，社会具有两面性，一面是共识，另一面是冲突。功能论关注前者，描述了一个有秩序的、均衡的、静止的社会；冲突论则关注后者，认为异议、矛盾会引起社会的变迁。在达伦多夫之后，科塞又提出了“冲突功能论”，强调冲突具有维护社会系统的积极功能。

4.社会公正理论

按照罗尔斯（John Rawls）的说法，所谓“社会公正”，就是公民衡量一个社会是否合意的标准，换言之，它是一个国家的公民和平相处的政治底线。这意味着，一方面，社会公正是一个社会得以维系的先决条件，没有了它，社会在政治上将趋于崩溃；另一方面，社会公正因此也涉及公民对自身所处社会环境的心理感知和判断，从而在此意义上属于社会意识形态范畴。因此，罗尔斯断言，正义的对象是社会的基本结构，是用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。

5.社会福利理论

在这一理论中最为典型的是“福利国家”理论。早在二战时期，贝弗里奇（William Beveridge）就为英国战后社会政策改革撰写了题为《社会保险和相关服务》的报告，历数了英国原有社会服务事业中的种种弊端，并提出向社会的懒散、无知、疾病、肮脏与贫穷等五种顽疾开战的计划，尝试按照“全面和普遍”的原则建立“从摇篮到坟墓”的福利体系。

6.风险社会理论

德国社会学家贝克（U.Beck）于1986年出版《风险社会：走向新的现代性》一书，这一著作出版后很快引起世人的关注，被公认为风险社会理论的“开山之作”。10年后，英国疯牛病的爆发与蔓延，使风险社会理论成为西方学界研究的焦点。贝克、吉登斯（A.Giddens）、卢曼（Niklas Lumann）、拉什（S.Lash）是风险社会理论的代表人物，他们分别从生态和科技、社会制度、社会结构、文化的角度对社会风险进行了研究。贝克看到了核裂变的放射性污染、空气和水的毒化、森林的消失等工业化的“副作用”带给人类不可预料的可怕性后果。吉登斯在《现代性的后果》中指出了“现代性的断裂”，现代性的四个制度支柱都可能带来严重的风险：世界民族国家体系带来的极权主义、世界资本主义经济可能的经济崩溃、国际劳动分工体系带来的生态恶化以及军事极权主义可能带来的核战争等。卢曼把社会风险归因于社会结构，他的社会系统论将社会结构的演化分为三个阶段，即各子系统功能相同且地位平等的阶段、功能相异且地位不同的阶段、功能相异且地位平等的阶段，最后一个阶段就是风险社会，任何一个子系统的行为及其改变都会给其他子系统带来风险。拉什则认为，风险文化时代已经来临，而风险文化依存于非制度和反制度的社会状态中。因此，在风险文化时代，治理社会并非依靠制度，而是依靠价值和理念。

当然，所有这些理论都是“舶来品”，只能用来借鉴而不能作为依据。研究和讨论中国社会治理问题，最重要最直接的理论基础还是中国特色社会主义理论体系。我们的研究将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，扎根于中国当前的社会现实和基层的创新经验，以问题为导向而展开。