第一章　导论

一、本书研究的对象与目标

自十六大以来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，一直把农村工作作为全党工作的重中之重。十六届五中全会提出建设社会主义新农村，试图通过发展现代农业、加强农村基础设施建设和推进农村综合改革等重大举措尽快使广大农村面貌有比较明显的变化。党的十七大报告则从推进社会主义新农村建设的角度强调要加强农村基础设施建设，加大支农惠农政策力度，提高扶贫开发水平，增加农业投入，确保国家粮食安全。党的十八大报告进一步指出要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，要深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。

财政政策作为政府改善资源配置效率和实现社会公平的政策工具，一直在推动农村经济与社会发展方面担当着重要角色。自2003年开始，我国政府围绕“三农”问题出台了一系列支农惠农财政政策，旨在促进农村与农业发展，增加农村居民收入，逐渐消除城乡二元经济结构，实现城乡社会经济协调发展。比如，为了建立覆盖城乡居民的社会保障体系，政府于2003年开始在农村逐步推行新型农村合作医疗制度，又于2009年开始在农村开展新型农村社会养老保险制度试点和推广工作。在融资模式设计上，无论是新型农村合作医疗制度还是新型农村养老保险制度均强调了国家对农村社会保障所承担的重要财政支出责任；为了促进农村剩余劳动力向城镇转移，政府自2003年开始实施了一系列农民工培训计划，并采取许多政策措施使各地的扶贫资金向外出务工农民倾斜；为了促进农民增收和确保国家粮食安全，政府从2004年开始在全国范围内有计划地实施种粮农民直接补贴政策、良种补贴政策、农机购置补贴政策以及最低收购价政策，而从2006年开始政府又增添了一项农资综合补贴政策；为了巩固和提升农村义务教育的普及程度及提高农村义务教育的质量，政府自2001年起逐步在全国农村地区实施“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的政策（“两免一补”政策），并同时通过财政支出向农村地区分配更多的教育资源；为了解决我国长期存在的县域经济发展相对滞后、基层政府财政困难以及农村基本公共服务供给不足等问题，政府自2002年起开始试点并在全国范围内逐步推广了政府层级改革政策，即财政“省直管县”改革政策和“强县扩权”改革政策。

本书的重心在于研究如何借助财政支农政策促进社会主义新农村建设，以便逐步解决城乡二元经济结构所造成的公平与效率问题。从政策效应上讲，任何财政支农政策要想取得良好的政策绩效，必须在机制设计上满足以下两个必要条件：

其一是财政支农政策的实施能够依托于与之配套的高效率的政策治理结构。具体而言，政府支农财政支出的社会效益在很大程度上取决于政府的政策实施效率，而政策实施效率又在很大程度上取决于具体的政策治理结构。就政策治理而言，政府决策控制权的配置方式，以及其他许多变量，诸如民主监督的有效性、法制健全程度以及政府内部利益部门的分布格局等，都会影响政策治理结构的效率。尽管我国的改革开放政策已实施了近40年，但社会主义市场经济体制以及政府治理结构仍处于完善之中。在现阶段政府权力运行制约和监督体系需要进一步健全的情况下，立足于政府财政制度的改革和政府决策控制权的配置来设计财政政策的治理结构，无疑对于改善财政支农政策的政策绩效具有重要意义。

其二是财政支农政策设计能够满足利益相关者的参与约束，并且财政政策的社会目标应与利益相关者的利益目标激励相容。具体来讲，财政支农政策必须借助所有利益相关者尤其是农户和地方基层政府的积极响应才能取得良好的政策效应。这就要求财政支农政策在机制设计上能够较好地满足利益相关者的参与约束和激励相容约束。以国家对农户的种粮补贴政策为例，满足参与约束意味着补贴政策能够使农户从生产粮食所赚取的私人净收益大于其从事其他经营活动所能获取的私人净收益，从而使农民有积极性生产粮食，而满足激励相容约束意味着补贴政策能够使农民从自身利益出发选择与社会利益目标相符的粮食生产方式。比如，为了提高整个农业综合生产能力，政府对良种和农机的补贴必须足以使农民经过私人成本—收益分析愿意选择使用良种和农机进行粮食生产。

根据上述逻辑，本书研究在评估和设计财政支农政策时通常会选择以农户或地方政府的理性行为及某些特征经济变量作为政策分析的起点，通过实证考察财政政策治理结构的效率和具体分析政策对利益相关者参与约束和激励相容约束的满足程度，来研究财政支农政策的政策效应和改善途径。

本书以现阶段我国社会主义新农村建设为研究背景，将研究对象具体确定为以下五个财政支农政策研究专题：（1）促进农户教育人力资本积累的财政政策研究；（2）促进农村留守老人健康人力资本积累的财政政策研究；（3）对种粮农户的财政补贴政策研究；（4）对农村社会保障的财政支出政策研究；（5）促进县域经济社会发展的政府层级改革政策研究。在研究目标设计上，第一个研究专题以二元经济结构下农户人力资本投资行为作为微观分析基础、以农村教育财政政策为研究对象，从公共财政的视角研究如何设计激励相容的教育支出政策，以增加农户教育人力资本积累；第二个研究专题则通过实证考察与分析子女外出务工对留守老人健康的影响，研究在二元经济结构下如何设计出有利于促进留守老人健康人力资本积累的财政政策；第三个研究专题以种粮农户的粮食生产行为作为微观分析基础，以粮食财政干预政策为研究对象，试图通过分析农户对已有的粮食补贴政策的理性反应来系统评估补贴政策的微观治理结构效率和宏观绩效，并据此研究如何进一步改善粮食财政干预政策的效率；第四个研究专题则有两个相对独立的研究目标，其一是以政府对新型农村合作医疗的财政支出政策为研究对象，研究如何在各级政府之间合理划分财政支出责任，以确保新型农村合作医疗的财务可持续性，其二是通过对现阶段农村传统家庭养老模式保障功能的实证考察，从公共财政的视角研究如何确立新型农村社会养老保险财政支出政策的目标，以确保农村老龄人口获得可靠的养老保障；第五个研究专题则以地方政府的决策行为为微观分析基础，以政府层级改革政策为研究对象，研究政府层级改革政策如何影响地方政府特别是基层政府的财政支出行为和经济管理决策，进而影响农村公共教育服务供给和县域农业发展。