第三节 国外区域协调发展先进经验借鉴
一、美国经验
美国区域经济发展经历了由不平衡向相对均衡的转变。美国东北区经济首先发展起来，首先成为美国经济中心。美国东北区是其资本主义发展最早的地方，主要包括北部工业区、五大湖工业区和中央低地一带。而美国的西部和南部作为欠发达地区，人口稀疏，主要生产农产品和初级产品，经济文化发展相对落后，经济增长缓慢。美国区域经济发展的不平衡，严重阻碍了美国经济的整体发展，同时引发了很多社会问题。美国政府从19世纪下半叶开始重视落后地区的开发，加强对落后地区的经济宏观调控，综合运用了财政政策、货币政策等多项措施，着重培养落后地区的自我发展能力。其具体政策如下：
（一）税制差别和转移支付
针对不同地区的经济发展水平实行不同的税制。从20世纪30年代起，联邦政府对北部发达地区多征税，将增量部分转移支付给西部、南部落后地区；对落后地区多留资金，培养其良性循环发展的能力。随着落后地区经济的发展，这一总体趋势直到20世纪90年代才有所调整，减小了南北税负的差异。
（二）政府出面组建经济开发区，加快落后地区发展
为了有计划地开发落后山区，联邦政府于20世纪60年代颁发了《地区再开发法》和《阿巴拉契亚区域开发法》，以打破行政区划，实现区域综合治理。联邦财政为此特设专款，拨付贫困地区，用于受援地区的交通设施建设、环境治理和兴建科学公园，同时一部分资金支援私营公司，鼓励其向落后地区投资。
（三）基础设施和公共工程的投资建设
联邦政府通过各种渠道向落后地区倾注了大量财力，通过财政支持和政府投资促进落后地区的生产力发展和基础设施建设，逐渐形成发达的全国铁路网和公路网，将东部和西部、城市和乡村紧密联系起来。铁路网和公路网的建设，推动了人口和劳动力向西部的转移，为全国市场的统一和促进全国区域的均衡发展提供了良好的运输条件。由于水利工程耗资大、工期长、收益不稳定，私人资本不愿涉足，同时地方政府考虑本位利益，也不愿出资兴建大型跨区的水利工程，因此联邦政府采取统一规划、直接管理，出面组织兴建诸如田纳西河流域综合治理等跨区工程，并配套建设发电厂、化肥厂、环保工程等项目用于吸纳当地剩余劳动力，扶持落后地区的经济发展。
（四）利用有效的融资手段，加快基础设施建设
美国很重视信息网络的建设，使全国均能享受到全国甚至全世界的经济、科技信息，为一些落后地区和老工业基地及时掌握最新的市场、科技动态，发展高新技术产业而后来居上提供条件。除此之外，联邦政府还制定了比较完整的环境保护法规和政策，各地区经济发展项目无论大小均要进行环境影响评价。长期环保策略的实施为后进地区的发展起到了很好的促进作用，营造了良好的发展环境。
利用财政融资手段，鼓励私人企业向落后地区投资。为了促进新兴地区的投资，联邦政府拟订了税收优惠、信贷优惠和各种补贴，对向落后地区投资的私人企业提供长期低息或无息贷款，对向落后地区投资提供贷款的金融机构提供信贷保险和技术援助。同时，联邦政府出资在南部农村建医院、办学校、发展邮政和保险，改善基础设施，健全社会保障系统，创造良好的投资环境。
（五）鼓励资本和高智力生产劳动力的转移
近50年来，巨额资本大量流入美国南部和西部，发展起高新技术工业。同时利用其优越的自然条件和便捷的交通条件建立了许多大学院校、科研中心以及风投和创业公司结合的高新产业基地，同时，西部、南部地区也以此为依托实现了产业跳跃式升级发展。
在开发落后地区的过程中，联邦政府也重视发展教育，优化人力资本，不遗余力向落后地区教育投入巨额资金，着重提高当地劳动者素质，为落后地区的可持续发展和自身发展能力提供了保证。
（六）政策支持和法律支持
为了顺利完成开发任务，美国成立了直属总统的相关机构，负责协调中央和地方的关系，并且制定各种财政补贴和法案，提供广泛的公共服务，以法律形式支持后进地方的经济发展。美国在20世纪60年代至80年代颁布了《地区再开发法》《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域开发法》等多个法案以解决严重的地区问题，为西部地区的经济开发提供规划指导。联邦政府还成立了地区再开发署，落实对困难地区的援助。
因此，法制的完善、交通通信的便捷、科技力量的日益雄厚、劳动者素质的不断提高、环境质量的保证和优惠的投融资政策，种种因素优化了西部、南部地区的投资环境，吸引了大量的私人资本，使西部、南部地区的市场竞争力和自我发展能力不断提高。正确的宏观政策导向、明确的区域政策目标和较完备市场经济机制下活跃的微观经济力量，最终使美国实现了区域经济的均衡发展。
比较20世纪30年代美国的南北差异与我国的东西差距，可以发现许多相似的因素。其一，形成原因相似，都是自然资源禀赋差异相互作用的结果；其二，运转机制必然形成两极分化的利益循环；其三，宏观效应相似，都会制约经济的发展和社会的稳定；其四，调控条件相似，美国经过内战后70年的积累而具备了使区域经济均衡发展的综合国力，新中国成立后经过50年的建设而创造了缩小东西差距的现实条件；其五，历史任务相似，美国曾面对经济增长和消除种族隔阂的使命，中国面临促进经济发展和正确处理民族关系的重大课题。因此，通过对美国西部、南部地区经济发展轨迹的深入研究，我们可以得到一些重要的启示：一是制定明确的区域经济发展战略，运用政府力量来引导和促进落后地区开发；二是重视发挥区域规划的指导作用，促进经济要素在空间上的优化配置，美国针对问题区域制定的一系列区域综合开发规划，最具代表性的如田纳西河流域和阿巴拉契亚山区的综合开发规划都收到了明显的政策效果；三是加强对落后地区的基础设施及公共工程的投资建设，为地区发展营造良好的发展环境；四是重视地区发展立法的作用，使区域开发有法可依、有章可循。
二、德国经验
第二次世界大战后，德国原本比较均衡的区域结构由于战争的破坏和国家的分裂被打破，各区域的发展极不平衡。在这一背景下，德国的区域政策应运而生。德国的区域经济政策发展和政策目标大致经历了以下四个阶段：
第一阶段：1951—1958年，消除战争损失与促进东部边境地区的发展。
第二阶段：1959—1968年，促进结构薄弱地区包括农村中心和北部经济萧条的老工业区的增长潜力。
第三阶段：1969—1989年，以“改善区域经济结构”共同任务为目标，促进区域协调发展。
第四阶段：1990年至今，东、西德统一后，东部成为统一后的落后地区，促进重点即转向东部地区，同时兼顾西部地区的协调发展。
德国的区域政策以一系列法律法规为依据和基础，旨在实现《基本法》中规定的“国家必须保持各地区人民生活条件一致性”的最高目标。其核心机制是“改善区域经济结构”。具体措施包括：
（一）明确划分“促进地区”，实现区域协调发展
《共同任务法》第四条规定，为履行共同任务，联邦和州必须制定一项共同的框架计划。该计划每四年修订一次，内容包括：在全联邦范围内，按照统一的标准划分促进地区；确定促进目标；制定统一的促进规划以及统筹安排区域发展各项政策的实施等。促进地区主要是那些经济实力大大低于联邦平均水平的地区，通常是农村地区，或那些因产业结构转型而出现明显产业结构问题的地区，通常是老工业区。促进地区的界定按照统一标准每4～5年重新界定一次，一个地区是否被划为促进地区，主要由以下四个要素组成的综合指标来决定：失业率（权重40%）、工资水平（权重40%）、工作岗位预测权重（10%）、基础设施指标（权重10%）。
（二）应用财政平衡和财政补贴，改善区域经济结构
德国区域政策的核心内容之一，就是应用财政手段，通过实施《财政平衡法》及财政补贴，促进国民经济活动的空间均衡。德国政府允许各州之间的人均收入可以有10%的差距，超出全国平均水平的州，要拨出部分收入给低收入的州；低于全国平均水平的州有得到财政补贴的权利。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各州人均税收平衡化，努力缩小各州之间的人均收入差距。主要通过采取法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款，促进各州人均税收均等化。通过法人税分配，可使财政弱的州达到各州平均财力水平的92%；通过税款转移，可使穷州的人均财政收入达到全国人均的95%；不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。二是纵向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。
以财政补贴为基础，改善地区经济结构，是德国区域政策又一重要内容。德国的财政补贴分为对企业的直接补贴和对地区的间接补贴两种形式。前者包括投资补贴、特定资助、低息贷款和特殊折旧。后者是政府为改善受援地区基础设施条件而给予的低息贷款。主要内容是为地区交通建设、供电、供水、垃圾处理以及工业用地开发提供贷款。国家对贫困地区的经济资助和补贴重点集中在三个方面：对在贫困地区的投资加以一次性的投资补助；对生产性的基本设施进行补助投资；对高技术的职业位置给予补贴。
（三）扶持中小企业，提升中小企业的活力和竞争力
在德国，中小企业被称为经济的脊梁，在经济中扮演着重要角色。依据是中小企业创新能力强，对市场变化反应快，可以创造更多的工作岗位，保障社会稳定，推动经济增长。但与大企业相比，中小企业面临更多的困难，如融资渠道窄、经营管理能力有限，市场信息不足等。所以，在共同任务框架内，德国特别重视中小企业，尤其在其创业阶段，对中小企业给予较大企业更多的补贴，采取咨询、改善融资条件等措施加以扶持，对非投资性活动的促进也旨在加强中小企业的竞争力，促进中小企业的健康发展。
从总体上讲，德国区域经济政策目标明显、手段独特、职责分明，促进地区的划分客观、促进方法得当，成果明显，是一个运用区域经济政策很成功的国家。其对我国的启示主要表现在以下几个方面：一是区域经济要坚持走协调发展的道路。也就是说，加快中西部经济发展，缩小地区差距，必须以保护东南沿海应有的良好发展势头为前提，依靠加快中西部的发展来实现，而不能以放慢东南沿海的发展为代价。注意中央与地方的协调，按照总体效益优先的原则，使地方的局部利益服从国家的整体利益，并兼顾当前利益和长远利益。二是区域平衡发展要重视以点带面，这对东部和中西部的发展都有意义。在东部地区内部和中西部地区要选择一些临近交通线且有一定基础的城镇或资源点作为增长中心，进行重点投资，重点建设，通过它们的辐射功能带动周边地区的发展。三是发挥地方优势，调整产业结构，注重落后地区的自我发展能力。
三、日本经验
日本的区域开发背景同样具有独特性。第二次世界大战后，日本作为战败国，其战争经济主导的生产秩序和对外经济贸易遭到全面破坏，工业滑坡，粮食紧缺，600多万军人复员和海外侨民归国后面临着就业危机。因此，日本试图加快开发那些国土资源利用潜力大的地区来解决上述问题，以缓解地区发展差距扩大的问题。
（一）区域开发的阶段
日本的区域开发可分为三个阶段：
第一阶段：20世纪60年代。
1960年，日本提出了低度开发地区工业的构想，决定把北海道、东北及日本海一侧等落后地区培育成可与京滨、阪神等工业地带匹敌的大规模重化工业地带。并于1961年制定法规，把整个日本分成三大板块：“过密区”“整治区”和“开发区”。过密区内的工业建设被限制发展，鼓励区内现有企业外迁；对整治区则实行综合治理，吸收和消化从过密区迁出的企业和人口；开发区属于重点发展对象，它们地处落后区域，政府采用了“据点”开发战略，即建立核心城市和工业基地中心，发展核心城市，进行开发。同时为了鼓励发展工业，国家对“据点”内投资建厂的企业提供特别贷款，并免除这些企业的事业税、固定资产税和不动产取得税等税收，中央财政给予补贴。
因为战线过长，中央政府财力不堪重负，这一次开发并不成功。到了60年代末，经济发达的南部沿海城市陷入深深的“城市病”之中，而北部落后地区却仍然无法摆脱贫穷，人口依然不足，工业发展薄弱。同时，由于在开发中一味强调“生产力”，忽视环境保护，使得北部落后地区同样染上了环境污染等坏毛病。
第二阶段：20世纪70年代。
日本政府从20世纪70年代初开始调整发展战略，将基础设施、工业、环保、交通等因素糅合在一起综合发展。1973年，日本政府根据田中角荣提出的《日本列岛改造论》制定了《经济社会基本计划》，力图通过有关产业发展和环境保护的大型开发项目的实施，解决第一阶段出现的问题。首先对工业格局进行调整，收缩战线，规定了工业选址的必要条件。下决心迁出东京、大阪、名古屋和九州四个工业经济圈的工业企业，国家对此以提供贷款、补助金和免税等优惠条件加以鼓励。另指定北海道、东北、北陆、山阴、冲绳等落后地区容纳从过分集中地区迁出的工业企业。
在进行工业重新分配时，日本注重开发高附加值的高科技产业，并将这类产业引导到待开发地区，以促进其他产业的发展。同时，日本政府通过大力发展交通，建立全国交通网络，力求建成“一日交通国、一日经济国”。在修建新干线、高速公路等交通网络时也实施一些与网络联系的大型开发项目来改善国土利用上的不均衡状况，消除开发中的过密、过疏问题和地区差距。同时吸取前次教训，非常重视环保建设，要求各地在拟订工业基地的基建计划阶段，先透彻研究协调环境保护，并将其措施和办法纳入计划，以解决公害问题和防止新的公害出现。
第三阶段：20世纪80年代至今。
1977年，日本制定了《第三次全国综合开发计划》，提出要“有计划地建立地方居民的综合生活环境”，开始提高落后地区生活性基础设施的投资比例，这标志着日本的地区开发政策由单纯重视生产向同时重视生活转变。
这一构想中提出的“生活圈”概念分为三个层次。
居住区：作为“生活圈”的最基本单位，成为家庭成员每天日常生活的最近圈域。
定住区：由若干个居住区构成的圈域。
定居圈：若干个定住区构成定居圈，全国大约形成200～300个定居圈。
20世纪80年代后，日本制定了《第四次全国综合开发规划》。这次规划将“多极分散型国土利用格局的形成”作为基本目标，并将重点放在加强交通及信息通信等基础设施建设、扩大地区间交流机会方面。20世纪90年代末，日本制定了以“21世纪国土开发设计”为主题的《第五次全国综合开发规划》，通过建立地区自立和互相补充的平向网络，形成一个独具个性的地区间合作和交流的多极型国土利用格局，成为这次规划的基本目标。
（二）具体的政策措施
第一，法律措施与开发计划。日本是个法制完备的国家，先立法、计划与立法相结合是日本开发落后地区的成功经验之一。在日本经济发展的各个阶段，对落后地区的开发都首先始于立法，其法律大体上分为全国性大法和地方法。按开发对象的不同，分为全国综合开发计划、都道府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定地域综合开发计划四种类型。在这些计划中，对落后地区每一时期经济发展的目标都做了明确规定。同时，在制定计划的同时，日本政府还特别注重中央与地方以及部门之间的统筹协调，并将协调结果体现在计划之中，明确分工，避免扯皮现象的发生。从而既做到了通过计划反映政府的意向，又调动了地方的积极性，而且颁布的法律又为计划的实施提供了保证。
第二，财政金融支持与开发计划。为落后地区开发发行特别公债，主要为落后地区筹建道路建设、渔港建设、住宅建设、医疗设施、老人儿童福利设施、通信设施以及振兴地方传统产业所用资金，成为落后地区开发的重要资金来源，此外，还对落后地区的企业事业单位实行优惠税收和贷款政策。
为落后地区开发设立专门金融机构。除了经营一般的金融业务外，主要是对从事与落后地区开发有关的各项经营以及对地区产业振兴做出贡献的企业或个人，给予优惠贷款，并为本地区开发筹措资金。财政金融手段的有效利用，对日本落后地区开发起到积极的促进作用：一方面，资金相对集中地投向了具有发展意义的项目；另一方面，诱导地方政府从全局出发，按中央政府意图，开发落后地区，加快其发展。
第三，基础设施建设与开发计划。对落后地区的基础设施、文教、医疗、福利设施加强投资，改善文化生活环境。中央和地方政府率先在落后地区投资兴建铁路、港湾、工业用地等基础设施。直接目的不在于盈利，而是为私人企业和居民生活提供服务，以此诱导资本和人口流动，使各种资源在国土上得以合理布局和利用，从而获得较长远的综合性社会效益。
第四，行政管理和开发计划。设立专门的行政管理机构。日本是政府干预性的市场经济国家，在首相府内设立了三个开发厅，即北海道开发厅、冲绳开发厅、国土开发厅，负责制定开发计划、政策和措施，对开发工作给予行政指导。
第五，特色经济与开发计划。发展特色经济，增强自我发展能力。日本根据落后地区的特点，在深入调查的基础上，注重发挥地方优势，做到扬长避短，不强求一律，因地制宜地制定适合各地经济发展、旅游发展的措施等，这些具体措施为振兴落后地区经济、增强自我发展能力、缩小地区经济差别起到非常重要的作用。
第六，振兴落后地区的科教事业和开发计划。为了振兴落后地区教育，日本制定了《偏僻地区教育振兴法》《振兴落后地区特别措施法》等法规，对教职员发放教育津贴，补助教育。为了提高落后地区的科技水平，日本政府非常重视科研机构的布局，在每个地区分别设立国立科研机构。采取为中小企业设立“技术银行”等措施，根据中小企业的需要，派遣技术人员到委托企业进行有关质量管理、市场情报等方面的技术指导，以提高中小企业的技术水平。
我们可以从日本的区域开发中得到启示：区域经济的开发应以立法为前提，我国对中西部的开发，应该制定相关的专门立法来保证开发工作的顺利进行；中央和地方的开发计划应协调一致，为了避免冲突和扯皮，损伤地方积极性，应该在制定开发计划时增加透明度，协调意见分歧，这样既能保证开发计划的权威性，又能提高地方积极性，从而提高工作效率；地区开发计划应有明确的目标，振兴落后地区必须发展科教事业，从人才培养入手，增强自我发展能力，变资源优势为经济优势；积极发展优势产业和产品，提高加工深度。
通过总结其他国家区域协调发展的成功经验，我们也可以得到以下启示：
第一，自然资源的丰富程度与其经济发展水平没有必然的联系。一个自然资源没有优势且经济相对落后的地区，如果能够根据自身的比较优势找到适当的突破口，并制定切实可行的发展战略，在较短的时间内取得快速稳定的发展是可能的。与上述国家相比，我国西部地区总体生态环境较差，经济也较落后，但却有着相对丰富而又廉价的劳动力和可供利用的土地资源。可根据自身的特点，做到生态建设与经济建设并举，发展以劳动密集型为主的产业，既可弥补资金的不足，又可增加农村剩余劳动力的就业机会，缓解生态建设、经济发展和就业的矛盾。在开发过程中要做好投入大量人力、财力和物力进行长期而艰巨工作的准备。
即使是自然条件与经济条件都不错的地区，如果不注意开发和保护并举，也可能导致这些优势条件的再丧失。这对西部地区生态环境和经济条件已经得到改善，或条件本来就较好的地区提出了警示：我国西部大开发要以生态建设为前提，走可持续发展的道路。
第二，教育投资在经济发展中起到重要作用。增加教育投资和人力资源开发，促进产业结构与经济增长方式的转变，可以显著地促进地区经济的增长。在知识经济来临的时代，经济落后地区可以采用将有限的资金集中到某一领域，并充分利用人力资源的比较优势，在新一代技术发展的时期进入新行业，依靠密集的高素质人才实现跨越式发展。可以在发展劳动密集型产业和积累人力资本的基础上，逐步朝资金和知识密集型产业过度，促使产业结构与经济增长方式的转变。
现代人力资本理论以及有关学者的研究也表明，对人力资源投资的收益要高于对物质资源投资的收益。但是，我国西部大开发目前面临的一个难题是教育资金不足，对人力资源开发的力度跟不上西部大开发的速度。在资金有限的情况下如何广开渠道，加大教育与培训的投入，不仅是一个简单的投入比例的问题，还有机制和体制等方面的困扰。
第三，政府要制定切实可行的发展战略、政策及配套的法律法规。在政府做出正确的战略决策后，可以用多种途径为中西部地区开发提供优惠和扶持政策，同时通过立法的方式促进各项政策得到贯彻执行。这既是保证政策贯彻的重要手段，也是一个国家及其行业走向法治化的标志。
参考文献
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