第3章 区划体制改革

乡镇机构亟待改革

乡镇是农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村两个文明建设的直接领导者和管理者。搞好乡镇机构改革，对于加强基层政权建设，做好农村的改革、发展、稳定工作有着十分重要的意义。

据调查，近些年来，随着农村各项改革的深化，乡镇在机构设置、人员编制和管理工作等方面出现了许多不适应的情况和问题，主要表现在：

一是机构多，分工细，服务差。近些年，根据上级有关部门要求，乡镇无论大小、定编多少，一般都设有纪检、组织、宣传、人武、办公室、团委、妇联等机构，还成立了民政办、计生办、农经站、教办、乡企办、文化站、广播站等单位。由于这些机构是按照上下对口方式设置的，分工细、效率低，办事相互推诿、相互制约的现象时有发生。有些干部事业心不强，公仆意识淡薄，工作得过且过，敷衍塞责，不思进取，甚至无事生非。一些干部早出晚归，“走读”现象日益突出，导致政府行政管理成本费用高，并且服务质量差，群众意见大。

二是冗员充斥，财政压力大。一般的乡镇有五六十人，多的有百余人。某乡政府机关54人中，有财政拨款的43人，没有财政拨款的6人，仅部分拨款的5人，而乡财政预算乡机关人员工资总额为29万元，实际支付工资总额为42万元，每年缺口达13万元。目前，许多乡镇年度财政出现赤字，加上历年欠款，致使财政困难的压力越来越大。由于财政困难，不少乡镇干部工资不能按时足额发放，福利待遇中应发的部分如独生子女费、降温费、烤火费乃至普调后的增资部分也不能到位。而乡镇政府机关工作人员身份繁杂，有国家干部、合同制干部、工人、合同工、临时工、聘用人员，等等。其中有的人素质不高、作风不正，管理难度较大。经费短缺，往往“皇粮”不够“杂粮”补，“三乱”现象时有发生，农民负担加重，投资环境也难以优化。

三是“官兵”比例不当，行政效率不高。除了书记、乡镇长，还有副书记、副乡长若干，纪委书记、武装部长、组织员、宣传员、人大主席团副主席、党委委员、调研员等，一般有十几个，多的二三十个。某乡机关行政编制28人，其中副科级以上在职党政领导13人，非在职的副科级的干部8人，占机关行政干部的75%，即使将代管人员和临时工计算在内，“官兵”比例也达39%。由于领导过多，致使领导层次增加和领导难度增大，同时具体办事人员数量减少，导致行政效率不高。

四是派驻的机构和人员多，条块分割。有人说“条条是火，块块是水”，此话有些以偏概全，但条块之间的矛盾的确长期存在。在乡镇一级，县直有关部门普遍设有税务所、财政所、工商所、公安派出所、法庭、粮管所、信用社、兽医站等十多个机构，这些单位工作在乡镇，但人员的管理却不归乡镇，使乡镇难以综合协调，相互扯皮的事不少。

五是部分村级基层组织不健全，软弱涣散。村党支部没有发挥核心领导的作用，村委会没能起到自治作用，加上乡镇政府仍然习惯于计划经济年代的行政管理模式，凡事均采取行政命令的方式进行，致使工作难度大，乡镇干部工作压力不断增大。

针对上述问题，对乡镇机构进行改革，已是势在必行。

第一，积极稳妥地推进撤乡建镇工作。对人口偏少、地域及经济总量偏小的乡，应采取两合一、三合一、一个乡分为几块并入其他乡镇的做法，撤小乡建大镇。这样，有利于发挥聚集效应，并将推动农村工业化进程；有利于精减乡级机构、降低领导成本、减轻农民负担。与此同时，对人口不足1000人的村委会，也应采取并村措施，扩大村级规模。

第二，转变职能，精简机构。乡镇一级党政的责任，从根本上来说，应是：“保一方平安，富一方群众。”当务之急要围绕“激活基层经济细胞”这个主题，抓好“高效农业、个私经济、小城镇建设、民间流通”这四个重点，解决好当前阻碍经济发展的主要问题。要按照市场经济的要求，运用市场手段抓乡镇经济的发展。要抓好乡镇班子建设和村党支部建设，要处理好乡镇政府与村委会的关系，将领导与被领导关系改变为指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。做到该管的就认真管好，不该管的就坚决不管。在机构设置上应遵循以下原则：一是精简、效能的原则；二是职权确定的原则；三是整体统一的原则；四是参与管理的原则；五是因地因事制宜的原则。建议根据职能、工作性质重新组合新的内设机构，乡镇内设机构可分成以下几个办公室：党政办公室，负责党建、村建、机关内务、后勤等工作；社会事务办公室，负责土管、民政、社会治安等工作；农村中心工作办公室，负责各类经济目标任务、计划生育等工作；小城镇及企业发展办公室，负责小城镇建设、乡镇企业发展管理等工作。这样，使各机构各司其职，各负其责，有利于协调工作，减少管理层次，提高行政效率，实现“两手抓、两手都要硬”的工作格局。与此同时，要强化乡镇是一级政权组织的意识，使其真正享有有关法律规定的各项职权。县直有关部门设在乡镇的机构和人员，一般应下决心下放给乡镇管理，以改变条块分割体制，理顺县乡关系。

第三，消肿减员，合理配备人员。可根据经济发展水平、人口、面积等因素，将乡镇划分为大、中、小三类。在人员配置上不搞上下对口，不搞一事一职。大乡镇的人员控制在45人以内为宜，中等乡镇的人员控制在30人以内为宜，小乡镇的人员控制在15人左右为宜，并明确设置岗位数量、每个岗位职责、每个岗位配置人员数量。确定后不能随意改变，变因人设岗为因岗设人。对现有人员，要积极引导、采取果断措施予以精简。其主要方法有：清除乡镇临时工；对年龄偏大、身体较差的干部职工，允许其提前退休；有培养前途的年轻干部可选派到村里任职；实行部分转岗，如国家将全面实行费改税政策，可将一部分乡镇人员转入财税部门以充实财税干部队伍；减少财政供养人员，如农技、兽医、文化等干部可依法允许其开展有偿技术服务；分流干部办经济实体或从事农副产品流通促销工作。

第四，改革干部制度，减少领导职数。鉴于乡镇工作的重要性、繁重性，乡镇机关不在员多而在得人。应严把进入关，要注意选派大中专院校毕业生到乡镇机关工作。各乡镇机关要引进竞争机制，建立干部能上能下、能进能出、能官能民的管理机制。要改变乡镇机关“官”多“兵”少的状况，减少领导职数。在乡镇一级，党政分不开也分不清，不宜过多强调。规模不是很大的乡镇，书记、乡镇长可由一人担任。在领导干部配备上，宜合不宜分。

第五，切实转变干部作风。乡镇是我国的基层政权组织，处于承上启下的地位。乡镇干部的作风如何、形象怎样，直接关系党和政府的形象。乡镇干部要根据农业和农村经济发展要求，树立从市场抓起、从流通抓起、以流通促生产的指导思想，注重引导农民进入市场，并搞好流通领域的各项服务；从催耕、催种、催收向示范、引导改变，由行政命令向做好服务转变；认真贯彻落实党的农村政策，善待群众，关心群众疾苦，遇事同群众商量，搞好政务分开，善于做细致的思想工作，认真保护农民利益，真正成为群众的贴心人。

（《内部论坛》总第429期）

积极稳妥地推进县级机构改革

1999年年初，中共中央、国务院颁发了《关于地方政府机构改革的意见》，决定全面推开地方政府机构改革。通过改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。而县级机构在整个行政体系中有着较为特殊的地位，县级机构改革的成效如何，不仅是地方经济社会发展的直接影响因素，而且是整个机构改革最终成功与否的重要标志。为此，积极稳妥地推进县级机构改革，要做到五个“必须”。

一、必须具有改革的胆识和勇气

机构改革是一项复杂的社会系统工程，涉及方方面面。必须充分估计到县级机构改革涉及部门、个人等各方面的利益调整给社会带来的深层影响力；必须充分估计到县级机构改革要触动一部分人的利益必然会受到较大阻力而具有的艰巨性。要真正做好此项工作，首先要增强县级机构改革的紧迫性和坚定性，从而具有改革的胆识和勇气。应当清醒地看到，县级机构的现状与建立社会主义市场经济体制的要求还很不适应，存在许多弊端，已经到了非改革不可的地步。具体表现在：首先，机构庞大，职责不明，政出多门，矛盾重重，严重影响政府职能的发挥；其次，政府职能不合理，管了许多“不该管”的事，管了许多“管不好”的事，管了许多“管不了”的事，妨碍了社会主义市场经济的发展，尤其是政企不分，权责不一，阻碍了企业改革的进一步深入；再次，十羊九牧，人浮于事，效率低下，财政负担日益加重，政府对社会经济的有效管理严重弱化，行政机关形象受到损害，经济建设和社会发展受到制约；最后，“公仆”意识淡薄，部门利益膨胀，助长了行业不正之风，“三乱”现象愈演愈烈，经济发展软环境难以优化。

二、必须坚持稳中求进的工作方针

县一级的机构设置、机构职能、人员队伍等方面存在的问题不是一朝一夕形成的，与经济、政治、社会、文化等各方面有着千丝万缕的联系，希望改革一步到位，毕其功于一役，既不现实也不可能，县级机构改革只能走一条渐进的道路。既要有明确的目标要求，又要有领导、有步骤、由上而下、分阶段地进行。要因地制宜，借鉴中央及省级机构改革的成功经验，始终注意把机构改革同推进社会经济发展、保持社会政治稳定统筹安排。要通过加强组织领导和耐心细致的工作，切实做到机关思想不散，秩序不乱，国有财产不流失，人员妥善安排，工作正常运转并能较快地过渡到新的机构格局。

三、必须以转变政府职能为重点

这次机构改革中，精兵简政是一项硬任务。但不可把精简同改革等同起来，改革的关键在于转变政府职能。只有在转变职能的基础上进行精简，机构改革的目标才能顺利实现，机构精简的成果才能得以巩固。我们不应忘记，县级机构分别于1982年、1988年和1993年进行了三次规模较大的改革，特别是1993年的机构改革，在转换职能上作了很大的努力，但囿于历史条件的制约和宏观环境的限制，还是未能完全摆脱“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。究其原因，其根本症结在于没有把转变职能作为中心环节来抓。一是界定政府职能是机构改革的首要任务。机构改革的“三定”首先是定职能，这是前提条件。只有搞清职能，才能搞好定机构、定编制。机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。只有具有某项职能，才谈得上设置相应的机构，而且职能的增强或减弱决定着机构规模的大小和人员编制的多少。在经济体制和经济增长方式的两个转变中，由于新旧体制的交替作用，新的经济体制和管理模式尚未成熟，旧的经济体制和管理模式没有被完全打破，因此要搞清政府职能范畴，是相当复杂、艰巨的，而且职能界定也是一个逐步探索的过程。但县级政府职能界定应遵循与经济体制改革相配套的原则、适应民主政治建设要求的原则、符合行政管理的自身规律的原则、实事求是的原则；应认真处理好政府干预与市场调节的关系、政府管理与企业行为的关系、政府职能与事业单位及社会中介组织作用的关系、上下级政府之间的关系、地方政府职能与党委职能之间的关系。二是要明确在市场经济条件下县级政府该干的事情是什么。概括地讲，就是用经济、法律手段调节经济、管理社会、搞好公共服务。要真正做到政企分开、政事分开、政社会开。该下放的权力坚决下放。放权才能简政，简政必须放权。在现代市场经济条件下，县级政府的经济行为主要是：宏观总量调控和结构调整，制定符合县域经济发展需要的“游戏规则”，直接和间接参与经济活动等。要加大经济体制改革的力度，特别是进行产权制度改革，并辅之以社会保险、公务员、住房、医疗等项制度的全面改革。只有这样，政府才能真正做到不直接干预企业的生产经营，干部也才能真正做到能上能下，能进能出。

四、必须建立健全机构编制的约束机制

这次县级机构改革完成以后，应以立法的形式将编制、职数、岗位、考核等最容易“反弹”的因素以行政法规的方式予以确认。要增强财政预算对机构编制的硬约束作用，当前特别是要加强预算外资金管理，清理政府及其部门的各种收费项目，严格执行“收支两条线”，通过“费改税”，规范行政事业性收费管理制度。加强机构编制的审计控制，编制执法情况应列入任期审计内容，实行编制责任离任交接制度。要建立机构编制责任的奖惩机制，对违反机构编制管理的行为要严格追究有关责任人的纪律和法律责任。

五、必须把解决干部出路与发展经济结合起来

县级机构改革的难点同样是做好“人”这篇文章。人往哪里去？始终是桩大事。只有妥善安排富余人员，使他们各得其所，各有所用，有一个合理的去向，精兵简政才可能实现。否则，迁走的“神”还要回来，拆掉的“庙”还要重建。要突破就精简谈精简的模式，把机构改革同发展经济结合起来，打通干部流向经济领域的通道。应当充分考虑当前干部的实际利益和心理承受能力，在干部的分流方式上采取“先修渠后放水”或“边修渠边放水”的办法，针对不同情况，通过带职分流、定向培训、加强企业和社会中介组织等方式，将干部向所有能用的地方分流。与此同时，要十分注重建立健全人才竞争激励机制，使能者上、庸者下，优者用、劣者汰，从而造就一支高素质的行政管理队伍。

（《内部论坛》总第431期）

努力完善市领导县体制

众所皆知，行政区划是经济、政治和社会的综合产物。我国地区的设立主要是因为省域过大、省直接管县有困难，按宪法规定，地区不是一级行政区划建制，而是省（自治区）的派出机构。但实际上，地区基本上在行使一级政权建制职能，并且在管理地方经济、社会事务方面发挥了重要的积极作用。改革开放以来，为促进城乡经济的协调发展、以城带乡，加快中心城市建设并发挥中心城市的辐射功能，更好地带动周边地域的经济发展，加快二、三产业发展，全国加快了撤地建市或地市合并的步伐，逐步实行了市领导县的体制。

市领导县的体制从总体上看积极作用占主导地位。一是有利于实现城乡经济统一规划布局，可以推动城乡一体化的进程；二是有利于促进中等城市建设，发挥中心城市的辐射和吸引作用，进一步促进城乡经济联合发展，形成比翼齐飞的良好局面；三是有利于疏通渠道，活跃城乡市场，刺激消费，扩大内需；四是有利于推动农村第二步改革深化，进一步吸收、消化农村大批富余劳动力，促进农村剩余劳动力的有序转移；五是有利于加快贫困县乡的经济开发，带动其经济的发展；六是有利于改革行政区划体制的长远战略。从实践来看，效果也是好的。江苏、辽宁、广东三省是全国最早全面推行市领导县体制的省份，这三个省的经济发展都居全国前列。另外，从一些地方在地改市前后5年到10年的经济发展建设比较看，地改市、实行市领导县体制后的发展速度明显快于地区体制时期的速度。

但市领导县的体制毕竟是市场经济体制还不健全的产物，确实也存在一些问题。主要表现在：第一，条块分割未能彻底解决，倘若“度”把握不好，将会束缚县的主动性、积极性和创造性的发挥；第二，客观上增强了一级政权管理层次，如果“越位”或“不到位”，将不利于政府机构高效运转；第三，工作任务繁重，市级领导精力易分散，不利于集中力量抓好城市本身的建设和发展，也容易产生厚城薄乡、重工轻农的现象；第四，由于基本沿袭原地区“区划”，容易造成“小马拉大车”“大马拉小车”“好马不拉车”的现象。总之，地改市、实行市领导县体制利大于弊，关键在于如何趋利避害。

在社会主义市场经济条件下市一级如何扬长避短，充分发挥其在发展和繁荣区域经济中的作用，是一个非常现实的重大课题。笔者以为，应当注意解决好以下几个方面的问题。

一是要加快建立社会主义市场经济体制。注重建设市场体制的微观基础，主要是大力发展非国有企业和确立市场体制的产权制度基础；建设全面的市场体系，完善竞争结构；建立规范的财税体制和良好的信誉机制；建设市场体制需要的民主政治过程和文化体系。当前，尤其要注意弥补市场缺陷，如：维护市场竞争的公平秩序，保护生态环境，提供公共物品和服务，建立社会保障体系，直接经营好一些非竞争性产业，控制人口增长，扶持企业发展，提供良好的教育体系，通过转移支付和特殊政策来缓解市辖范围内的经济差距，等等。

二是要积极探索出一套能够充分发挥县级政府积极性和创造性的管理方式和办法。一方面，市政府要对全市经济进行宏观管理，使整个社会的资源在全市范围内得到最优配置，在全市范围内进行制度创新，努力废除各种不适应市场经济发展和社会进步的制度规则，尽快建立和执行各种适应市场经济发展和社会进步的制度规则。另一方面，要特别注意给予县一级相当的柔性空间，充分调动和发挥县一级的积极性和重要作用。要建立科学的用人、管人机制，积极鼓励支持县级领导从事改革活动；建立对县一级规范的财税制度，不能采取杀鸡取卵的做法而置县域经济的未来于不顾；按市场化的方向，将所有应该由县里才能用好的权力交给县里，要自律管好自己和自己的部属不能伸手向县里的各种单位要钱、要物。

三是要重视全市经济发展战略的制定和完善，搞好产业布局，促进经济发展。作为市一级，应该从三个层次来观察经济形势：第一层是全省形势；第二层是全国形势；第三层是全球形势。但主要是应看清全国和全省的经济形势。因而在制定和完善经济发展战略过程中，要坚持充分发挥本市优势和国民经济发展相结合的原则，坚持非均衡发展和均衡发展相结合原则，坚持开放的原则，坚持改革和发展相结合的原则，坚持本市经济现状与远景发展相结合的原则，坚持经济效益、社会效益和生态效益兼顾的原则。现阶段经济发展战略核心应当是：首先，进一步巩固、扩大优势产业部门，充分利用“规模经济”，降低产品成本，增强价格竞争能力，同时重视非价格竞争，不断开拓市场，扩大本市优势产业产品在国内外市场的占有率；其次，围绕优势产业发展的前向、后向、侧向的关联产业，形成结构效益良好的产业系列；再次，及时分析和掌握发达地区要素价格和产业结构变化的趋势，对其效益递减或即将“外溢”扩散的产业，抢先建立或移入，引进技术加以改进创新，培植市内新的产业，以增加本市经济发展新的推动力和市内“部门储备”，提高全市经济的结构弹性，避免支柱产业过分单一；最后，重视第三产业的发展，尤其要大力发展新兴的第三产业，尽快提高第三产业在国民经济中的比重。

四是要注重增强城市的中心作用，积极推进城市化进程。区域经济发展过程中最核心的要素是中心增长极（城市）的集聚功能与激化扩散机制。与此同时，扩大城镇规模，可促进工业化进程和城市化进程，可推动经济增长，开辟发展空间，可打破“二元结构”。第一，要采取措施加大城市建设力度，强化中心功能，提高城市的规模和水平，加强其作为经济网络中心的组织领导作用。通过增长极的发展，带动整个区域经济全面地发展。第二，要有计划、有组织地将市区内的工业企业迁至郊区和县里，市区集中精力发展第三产业。第三，要加快人口集聚，现阶段市区人口每年吸纳、增加3万—5万人为宜。这不是说要把城市搞得很臃肿庞大，但没有一定的城市人口，就不可能有带动经济发展的市场。第四，县驻地城镇要结合发展县域经济建设，因地制宜，合理规划，搞好基础设施建设，加快产业和人口集聚，完善城市功能。与此同时，要采取撤乡建镇、撤并小乡小镇扩大重点镇规模的措施，各县应选择1—3个中心镇加以重点扶持，促进其更快发展。

（《江西政报》2000年第14期）

关于撤乡设镇的几点思考

一、撤乡设镇的必要性

随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，乡（镇）一级的区划体制与农村社会经济发展不相适应的矛盾日益突出。主要体现在：一是部分乡域范围小、规模小、经济总量少，产业结构不合理，自身积累严重不足，从而影响了乡村经济、社会事业的发展。某县12个乡镇，其中乡域面积少于50平方公里的乡镇有6个，有的乡只有22.2平方公里；人口不足1万人的乡镇有10个，最少的不足3000人；年财政总收入低于50万元的乡镇有7个，最少的仅19万元。大多数规模偏小的乡，乡政府驻地的基础设施、城镇面貌都比较差，文化、教育、卫生方面欠账多，且迟迟得不到改善，而乡干部数量仍然难以减少，客观上造成乡干部待遇难落实，并且导致农民负担不断加重。类似种种，严重制约了农村社会经济的发展。二是现有的资源得不到合理的开发利用。不少乡受原区划体制的限制，生产要素难以按市场需求进行有效配置，土地、水、矿藏等自然资源得不到合理的开发利用，招商引资工作也往往是举步维艰，特别是在乡镇之间经济贫富差距不断扩大的情况下，这一矛盾日益突出。三是乡镇经济发展不平衡，贫富差距拉大，将会影响农村社会的稳定。而通过区划变动，使产权和利益关系重组，降低交易成本，从机制和组织上给贫困乡创造良好的发展条件和发展机会，促进其社会经济发展。四是乡级规模小，致使县辖乡镇数往往偏多，常常出现“小马拉大车”的现象，县级的指导、调控、辐射功能受到削弱。在社会主义市场条件下，一般县所辖乡镇在20个左右为宜，乡镇规模应在2万至3万人为最佳。

九届二次人大会议上的《政府工作报告》中指出：“加快小城镇建设，是经济社会发展的一个大战略。”改革开放以来，我省建制镇得到较快发展，尤其是1984年起，建制镇以年均13.6%的速度发展，到1998年全省共有建制镇676个，占乡镇总数1821个的37.1%，平均每247平方公里一个建制镇，密度最大的为萍乡市，密度最小的为赣州市。实践证明，撤乡设镇举措的实施，适应了新时期农村市场经济发展的需要，使土地、劳动力、资金、技术等生产要素重新优化配置，进一步解放并促进了农村生产力的发展，使农村社会结构包括农村社会组织结构在市场经济中获得了新的发展；加强了农村基层政权建设，调动了广大干部和群众的积极性，取得了明显的社会和经济效益。尤其是在小城镇建设方面起到了巨大的推动作用。事实表明，撤乡设镇有利于提高知名度，扩大招商引资的成果；有利于乡镇企业和第三产业的发展；有利于发展多种经济，实现农业产业化，促进财政增长、农民增收；有利于提高城市文化水平，加快小城镇建设步伐，缩小城乡差别。

二、撤乡设镇过程中应注意的几个问题

乡（镇）区划的调整是一个十分复杂而敏感的系统工程，必须以邓小平理论和党的基本路线为指针，以《国务院关于行政区划管理的规定》为依据，坚持从实际出发，尊重民意，尊重历史，紧紧围绕经济建设这个中心，稳妥有序地开展撤乡设镇工作。

第一，要认真制定撤乡设镇的规划。根据江西省的具体情况，建议到2000年，江西省建制镇数量应努力达到730个；到2010年达到840个；2020年达到970个以上。届时，使全省的城镇化水平达到54%以上。在城镇空间布局上，着重考虑沿长江、京九、浙赣铁路布局和沿323、206、316、320国道布局。这两块区域建镇数量应高出全省平均水平的10%—15%为宜。各地应严格按有关标准和程序操作，切不可一哄而起，搞形式主义。

第二，要搞好试点、稳步推进。要虚心听取当地干部群众的意见，做好宣传教育工作，统一思想，提高认识。通过试点，掌握规律和实施的办法及步骤，再逐步推广。

第三，要因地制宜，科学制定调整方案。各地情况千差万别，应区别对待，分类指导，力求模式多样。要始终坚持以区域经济社会发展的客观要求及潜在需求为主导原则，综合考虑区位、地缘关系、历史基础、自然条件和资源组合、领导班子建设等因素。采取两乡合一、三乡合一、一个乡分为几块分别并入其他镇、保持原区划不变等形式。此外，对2万人口以下的镇（我省有226个，人口313.63万人，镇平均人口1.3877万人），应在调整过程中予以适当扩大。

第四，要精兵简政，优化乡村领导班子，注重社会稳定。应抓住撤乡设镇的机遇，合理设置机构，控制人员，减少支出，对镇机关超编人员加以清理和分流。加强班子建设，全面提高乡村干部队伍素质。特别是对规模不足1000人的村，或村支部和村委会软弱涣散、本村又选不出得力村干部，应采取并村措施，扩大村级规模。

第五，在建镇以后，要从转变观念抓起，突破旧的思维定势，特别要放开户籍管理，搞好农村剩余劳动力转移；要从市场入手，突出发展特色农业，搞好农业产业化；要加大招商引资力度，大力扶持发展乡镇企业和私营企业；要坚持走“以路带房，以房兴路，路房结合，综合开发，配套建设”的新路子，有计划、有目的地进行小城镇建设开发，尽快建立市场载体，完善市场体系，搞好农村商品流通，促进乡镇经济的发展；要搞好基础设施建设，大力发展文化、教育、卫生事业，并适时调整所辖范围卫生院、各类学校等方面的网点布局，以谋求更大的效益。

（《江西日报》1999年11月2日）

社会主义市场经济条件下县级行政规模究竟应多大

我国县级行政建制，历史悠久。自秦实行郡县制以来，它始终既是我国的基层行政区，又是基本的经济区域，是一级相对独立、完整的行政经济区域。县这个层次，处于宏观与微观、上层与基层的衔接点，是城市与乡村的结合部，它既是以中央为主体的宏观调控体系中的基础性层次，又是最为接近微观经济组织的前沿指挥部，起到承上启下、连接城乡的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不少县级经济已成为功能完备的经济系统，成为国民经济的重要层次。因此，与之相关的行政区划问题越来越突出。

众所皆知，行政区划是一个国家为了便于行政管理，便于行使国家各种职能而划分的多级行政区域。长期以来，行政区划往往只是参考地理条件、历史传统、民族分布和经济联系等状况来进行操作。这就导致县级行政规模参差不一，面积过大或过小，人口过多或过少的问题较为普遍存在。而在封建社会自给自足的小农经济时期，以及计划经济年代，国家实行统收统支，县级规模是否适当，矛盾并不是十分突出，所以对县级行政区域划分研究得不够，也未能进行较大幅度的带有根本性的改革和调整。县制不但建制稳定，而且数量也相当稳定。

在社会主义市场经济条件下，县不仅仍然是重要的行政领导层次，更是重要的经济单元。县域经济的发展问题，不仅直接关系到县级本身的稳定和繁荣，并且严重影响全省、全国经济总量的增加、经济运行质量的提高和现代化建设的进程。所谓“县域”，从某种意义上来说，其实就是指县的规模，主要应包含三个要素：人口、面积、经济总量。而一切经济问题的核心在于如何充分而合理地配置现有的资源，提高资源的利用效率。很显然，采取措施，使县级行政规模达到一定的量，是对资源的隶属关系和产权的重新组合，使原来只在小范围配置、使用的资源和生产要素，有可能在较大范围内重组，不均衡的生产要素，在新的空间范围内以最低的交易成本得以更新配置，从而形成合理、高效的组合，创造出更大的规模效益，产生新的经济增长点，形成新的利益机制，从制度上长久地支持县域经济的发展。以江西省为例，84个县市中，山区县市41个，丘陵县市25个，平原县市18个；就人口而言，大县超过百万，小县则不足10万；面积悬殊就更大，有的县域面积仅609平方公里，有的达4503平方公里。由于传统观念的影响，长期以来人们对于一些区划过小的县，多半是看其优点，认为幅员紧凑，便于管理，情况一般不太复杂，出不了什么大问题，等等。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，县过小的种种弊端日益显现出来。一是规模过小，经济总量严重不足，经济结构单一，且难以优化，使之很难适应市场经济的要求。发展工业、第三产业及小城镇建设缺乏应有的人流、物流，更缺乏自筹资金的能力。搞农业产业化缺乏规模，难成气候，往往处于简单重复、勉强维持的状况，导致其各类经济形不成规模。而没有规模效益，就根本谈不上经济效益和社会效益。使之与具有一定规模的县份的发展水平差距越拉越大。二是腹地太小，在遇到一些自然灾害时没有回旋的余地，缺乏起码的抵御和自我调节能力。三是构不成群体财源，税源很小，财力难集中，想办一些事情往往力不从心。尤其是交通、水利、电力、城建等基础设施建设以及教育、科技、文化、卫生等社会事业的发展受到资金不足的制约，很难有所改观，致使其发展缺乏后劲。四是机构多、干部人数多，政府管理的成本费用高，工资难以及时发放，工作运转难。一个县，县委、人大、政府、政协等几套班子人员及部、委、办、局样样都得有，不论县大县小，人员编制基本相同，有的小县财政负担不堪重负，全县总人口与“吃皇粮”的比例高达24：1。这样，一方面整个财政收入尚不够维持干部工资发放、行政经费支出；另一方面不少干部无用武之地，浪费人力，有的单位为了“生存”，乱收费、乱罚款现象时有发生，经济的发展环境难以优化，企业及农民的负担不断加重。

那么，到底县级行政规模应该多大？由于边疆与内地、山区与平原情况相差悬殊，县的规模不可能一个模式。边疆一些县面积很大，但人口稀少；而内地平原人口较多的县，面积不一定很大。可见，面积与人口，在县的设置中，有的要考虑两者，有的只能侧重一点。但一般来说，在社会主义市场经济条件下，根据县域经济发展的客观要求及其内在运行规律，一个县的总面积应在1500平方公里左右，人口50万左右为宜。随着市场经济的发展和政治体制改革的需要，应采取果断措施，及时调整县级行政规模。一是合二为一，即撤销一县并入另一县，特别是那些历史上就是一个经济区域，在经济文化习惯相同的邻近县，有的还曾是一个县，可采取合并的做法。二是发展小城市兼并县，把那些小而穷，自身活力不强的县，撤销建制，划归附近经济实力较强的县级市（或县）。三是根据优势互补的原则，合数县为一县，或把一县分若干份，分别并入几个县之中。我们应当看到，这种调整绝不是简单的“1+1”，其产生的效益将是长远的，是不花一分钱便可产生出“1+1＞2”效应的大好事，理当予以高度重视。当然，各地的情况千差万别，在具体实施过程中，一定要从实际出发，积极慎重，科学论证，稳步推进。

（《走进新时代》2000年第1期）