一、“知道或应当知道”的理解

（一）“知道或应当知道”的举证责任

根据行政诉讼证据规则的规定及其法律精神，关于起诉人知道或应当知道作出行政行为的时间点，起诉人难以提供有效证据证明，而行政行为作出主体却可以掌握有效证据进行反证，对此修正前司法解释第27条第1项的规定具有其合理性，即对超过起诉期限的事项应由被告承担举证责任。另外，确定行政主体对此承担举证责任，有助于提高依法行政能力，促进行政行为的规范化，使行政诉讼法发挥规制行政程序的积极作用。如：行政主体需不断完善执法告知制度，行政主体作出行政行为时，应当书面送达行政相对人及利害关系人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档等。

（二）知道或应当知道的程度

起诉人的“知道”需达到一定的程度，才能确定行政行为是否作出。这里所谓“程度”与行政行为的内容有紧密关系但并不等同，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需必要内容即可，判断“必要”的主要依据为有关起诉期限的法律精神，具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼。

（三）“知道”与“应当知道”的区别与联系

目前而言，对于“知道”与“应当知道”的界限并无明确的法律解释，实践中时常将二者混合使用，或者将二者区分使用却难以充分说明法理。根据行政审判的实践运用以及行政行为的特征属性，“知道”与“应当知道”存在共同之处：均已明确告知起诉人被诉行政行为内容的信息，具体方式均包括送达文书或口头告知等，其结果均为起诉人已经知晓行政行为。但是，二者之间也存在明显不同：即“知晓”是否为被诉行政行为法定程序中的独立组成部分或环节，“知道”要求为组成部分，“应当知道”则不要求。而且，让起诉人“知道”的主体限定为行政行为的作出主体，而“应当知道”则不要求，行政主体之外的第三方也可以实现。