（二）裁定驳回起诉的十种情形
本司法解释第3条第1款规定了裁定驳回起诉的十种情形，主要是：
1.不符合行政诉讼法第49条规定
行政诉讼法第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”主要包括三个方面的内容：第一，原告须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。如果起诉人与行政行为没有利害关系，则不具有原告资格。例如，行政行为作出当时尚未出现而后出现的利害关系人、因单纯审美等心理感受受到影响的起诉人、与行政行为存在潜在的可能受到反射利益波及的起诉人等。第二，有明确的被告。如果起诉人所诉的被告不清楚、具体，无法确定的，法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。例如，起诉人笼统对“政府”提起诉讼。第三，有具体的诉讼请求和事实根据。起诉人应当明确具体清晰地提出诉讼请求，以便于法院审理。起诉人提出的诉讼请求不具体的，法院应当履行释明义务。事实根据一般要证明被诉行政行为存在，这是一个比较低的标准。如果起诉人不能证明行政行为存在，实际上也就意味着法院无法确定审理对象。
2.超过法定起诉期限且无行政诉讼法第48条规定情形的
起诉须在法定起诉期限内提起，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，将丧失起诉权。修改后的行政诉讼法第46条、第47条规定了三种起诉期限：一是一般起诉期限。即公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。二是最长起诉期限。即，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。三是不作为案件起诉期限的起算点。即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
除此之外，行政诉讼法还规定了法定和酌定扣除起诉期限制度，即有正当事由的，相应耽误期限予以扣除。法定扣除期限是指，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；酌定扣除期限是指，公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
行政诉讼法起诉期限的规定，目的在于督促公民、法人或者其他组织尽快通过诉讼程序保障自己合法权益，尽快维持和恢复行政管理秩序。起诉人超过期限期限且无正当理由的，法院裁定驳回起诉。
3.错列被告且拒绝变更
行政诉讼法明确规定了被告制度。行政诉讼法第26条规定了六种情形：（1）公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；（2）经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；（3）复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告；（4）两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告；（5）行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；（6）行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。此外，2000年《若干解释》还规定了经批准行为的被告、行政机关逐渐机构以自己名义作出行政行为的被告、行政机关内设机构派出机构以自己名义作出行政行为的被告、行政机关内设机构派出机构超出法定授权范围实施行政行为的被告、复议机关不作为时的被告等情形。2000年《若干解释》有关规定与本解释内容一致的，仍得适用。
需要注意的是，对于错列被告的法院应当进行释明。在日本，对于错列被告的，法院可以进行释明。日本《行政事件诉讼法》第15条规定：“（被告错误之诉的救济）1.在撤销诉讼中，原告无故意或者重大过失而将被告指错时，法院可以依原告的申请，决定准许其变更被告。2.前项决定必须以书面作出，且必须将其正本送达给新被告。3.第1项的决定作出时，关于起诉期限的遵守，对新被告之诉视为在最初起诉时即已提起。4.第1项的决定作出时，视为对以前的被告已经撤诉。5.对第1项的决定，不可以提出不服申请。6.对驳回第1项的申请的决定，可以进行及时抗告。7.在上诉审中作出第1项决定的，法院必须将该诉讼移送给管辖法院。”2000年《若干解释》第23条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。《民诉解释》第209条规定：“原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确，注意使被告与他人相区别的，可以认定为有明确的被告。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予受理。”这些内容与本解释的规定是相统一的。
4.未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为
2000年《若干解释》第44条对于代理人为诉讼行为、不符合法定要求的情形作了两项规定：“法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的”和“由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的”。本项内容对这两项内容进行了合并。
根据民事诉讼法第57条和行政诉讼法第30条的规定，无诉讼行为能力的公民其诉讼行为必须由其监护人作为法定代理人代为行使。在法定代理人之间互相推诿代理人责任时，由法院指定的代理人代为行使。民事诉讼法第48条第2款规定，法人由其法定代表人进行诉讼，其他组织由其主要负责人进行诉讼。民事诉讼法第58条第1款和行政诉讼法第31条的规定，当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。行政诉讼法第28条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。当然，目前法律对于代表人为诉讼行为的规定属于授权性规定，如果法律对代表人为诉讼行为有强制性规定的，从其规定。例如，2000年《若干解释》第14条第3款规定：“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在制定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。”
对于“为诉讼行为”应当属于狭义上的为诉讼行为，即是指在审理过程中的诉讼行为，不包括在起诉时的起诉行为。例如，没有诉讼行为能力的未成年人公民向法院起诉行政机关拘留行为违法，法院为了保障未成年人的合法权益，应当先予立案。立案之后，法院应当要求其法定代理人为诉讼行为，如果没有法定代理人，必要时应当指定代理人为诉讼行为。
诉讼代理人代为起诉，应当符合相应的程序要求。诉讼代理人的代理权的产生不是基于法律规定的原因，而是基于当事人、法定代理人的意思表示，因此代理人代为起诉必须向法院提供证明代理的合法性。民事诉讼法第59条规定：“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。侨居在国外的中华人民共和国公民从国外寄交或者托交的授权委托书，必须经中华人民共和国驻该国的使领馆证明；没有使领馆的，由与中华人民共和国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由中华人民共和国驻该第三国使领馆证明，或者由当地的爱国华侨团体证明。”2000年《若干解释》第25条规定：“当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷；被诉机关或者其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。”如果不符合上述授权委托条件，实际上代理无效，法院裁定驳回起诉。另外，代理人本身也需要符合法律规定的要求，否则也要裁定驳回起诉。例如，《民诉解释》第84条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人以及其他依法不能作为诉讼代理人，当事人不得委托其作为诉讼代理人。
5.未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议
行政诉讼法第44条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这是关于行政复议前置的规定。从目前的法律法规来看，复议前置的规定也比较少。例如，行政复议法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”反垄断法第53条规定，对反垄断执法机构依据本法第28条、第29条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。行政法规中也有复议前置的规定，如《价格违法行为行政处罚规定》第20条规定，经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。起诉人应当依法先申请复议而未申请，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院可以裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
6.重复起诉
重复起诉是指起诉人就同一行政行为重复起诉，包括向同一法院起诉，也包括向不同法院起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼系属的效力。起诉人在向人民法院提起诉讼之时，发生诉讼系属的法律效果。所谓诉讼系属（Rechtshängigkeit），又称为诉讼拘束，是指“因诉的提起，法院就该事件进行判决程序之状态，亦即诉讼因起诉而系属于法院，或诉讼程序已开始之谓”。[1]
有意见认为，对于起诉人重复起诉的，应当通知起诉人法院已经立案、审理或者已经裁定不予立案、驳回起诉等，无须裁定驳回起诉。理由是，根据《民诉解释》第212条的规定，裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉，符合起诉条件且不属于民事诉讼法第124条规定情形的，人民法院应予受理。
我们认为，《民诉解释》第212条的规定主要是为了解决人民法院已经根据民事诉讼法第124条规定已经裁定不予受理、驳回起诉的案件，如果原告再次起诉且原告的再次起诉符合该条七项规定，则人民法院仍然不予受理；已经受理的，则裁定驳回起诉。[2]民事诉讼法第124条规定的情形，有的属于起诉条件的内容，有的则属于通过其他渠道解决民事争议的内容。而在行政诉讼中，如果人民法院已经裁定不予立案或者驳回起诉，就意味着该案件不符合起诉条件，人民法院应当裁定驳回起诉。
根据《民诉解释》第247条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次提起诉讼，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。本解释第106条参照《民诉解释》第247条规定就重复起诉作了规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”
7.撤回起诉后无正当理由再行起诉
撤诉是指原告在法院立案后经法院同意将已成立的诉撤销，诉一经撤销，人民法院便不能对该案继续行使审判权，有关当事人和其他诉讼参与人也应退出诉讼。在行政诉讼中，撤诉有申请撤诉与视为撤诉两种，经法院准许裁定撤诉后，原告即丧失了再行起诉的权利，除非有正当理由，否则法院裁定驳回起诉。原《贯彻意见》第61条规定，“人民法院裁定准许原告撤诉，原告再起诉的，人民法院不予受理”。原《贯彻意见》实际上排除了原告撤诉后再行起诉的权利。之后，2000年《若干解释》第44条将此限制放宽，只要是“有正当理由”，人民法院就应予立案。2000年《若干解释》第36条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。
需要注意的是，这一内容与民事诉讼不同。《民诉解释》第214条第1款规定，原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。可见，民事诉讼中对于撤诉后再次起诉的，规定比较宽松。在行政诉讼中，为了保障公民、法人或者其他组织的合法权益，也要注意宽松解释“正当理由”。从理论上讲，原告获准撤诉后，非但不影响原告实体权利的存在，而且也没有消灭其实体意义上的诉权，如果原告再行起诉是在法定起诉期限内，法院一般应当立案。此外，撤诉还包括原告经合法传唤拒不到庭或无正当理由中途退庭，以及在法定期限内未交诉讼费又未提出缓交申请等“视为撤诉”的情形，根据2000年《若干解释》第37条的规定，在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法院期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。
8.行政行为对其合法权益明显不产生实际影响
在司法实践中，有些行政行为对起诉人的合法权益明显不产生影响，例如，行政行为许可甲建设建筑物，距离建筑物远远超过日照、通风等影响范围的乙提起诉讼，法院可以判断行政许可行为对其合法权益明显不产生实际影响。这种情形的重点在于“明显不产生实际影响”，对于不是明显不产生实际影响的，不能裁定驳回起诉。域外也有类似的规定。例如，台湾地区“行政诉讼法”第107条第3款规定：“原告之诉，依其所诉之事实，在法律上显无理由者，行政法院得不经言词辩论，径以判决驳回之。”
这里的“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”与“尚未产生实际影响”不同。后者主要包括以下情形：其一，附条件、附期限的行政行为，条件和期限尚不具备，如行政机关决定某年某月禁止通航。其二，需要借助其他行政机关落实和执行。例如，政府向工作部门发函要求吊销企业营业执照，工商部门尚未吊销。其三，仍然处于行政内部程序当中尚未外化的内部行为。本项规定中的“行政行为”是指已经作出的行政行为或者不作为，并非指“将来”的行政行为。
9.诉讼标的已为生效裁判所羁束
生效裁判作出之后即产生拘束力，即诉讼标的已为生效裁判所羁束。根据一般观点，拘束力是指法院在作出判决之后，除非有特殊的理由，否则，不能任意加以变更或者取消。从理论上讲，行政诉讼判决的拘束力主要是拘束法院的行为。拘束力包括自缚力和限他力两个方面的内容。自缚力是指，判决对本法院的约束力，即非经特别程序和法定事由法院不得就同一事项再行审理；限他力是指，判决对于其他法院包括上级法院的拘束效力。判决的自缚效力是对法院本身的约束力。这就意味着，对于已经发生法律效力的判决，如果同一当事人以同一事实、同一理由和同一诉讼标的重新起诉的，法院不得审理。如果胜诉的当事人重新起诉时，法院应当以缺乏保护利益为理由驳回；如若败诉当事人重新起诉的，法院应当以诉无适法性作出驳回起诉之裁定。
诉讼标的，通常是指当事人主张或者否认的权利或法律关系，它是法院所裁判的对象。在行政诉讼中，诉讼标的一般是行政行为的合法性。根据本项的规定，如果被诉的行政行为合法与否在其他生效的行政、民事、刑事判决中已被确认，起诉人的起诉就不符合法定条件，法院应当裁定驳回起诉。
10.不符合其他法定起诉条件的
本项规定是兜底条款。需要注意的是，在上述十种情形下，也要注意法院的释明义务。域外虽然也规定了大量的程序驳回的情形，同时也辅之以法院的释明程序。例如，台湾地区“行政诉讼法”第107条规定：“原告之诉，有左列各款情形之一者，行政法院应以裁定驳回之。但其情形可以补正者，审判长应定期间先命补正：一、诉讼事件不属行政法院之权限者。二、诉讼事件不属受诉行政法院管辖而不能请求指定管辖，亦不能为移送诉讼之裁定者。三、原告或被告无当事人能力者。四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人为诉讼行为者。五、由诉讼代理人起诉，而其代理权有欠缺者。六、起诉逾越法定期限者。七、当事人就已起诉之事件，于诉讼系属中更行起诉者。八、本案经终局判决后撤回其诉，复提起同一之诉者。九、诉讼标的为确定判决或和解之效力所及者。十、起诉不合程序或不备其他要件者。撤销诉讼，原告于诉状误列被告机关者，准用第一项之规定。原告之诉，依其所诉之事实，在法律上显无理由者，行政法院得不经言词辩论，径以判决驳回之。”2000年《若干解释》第44条第2款规定：“前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正，在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。”这一规定仍得适用。
[1] 《云五社会科学大辞典·法律学》，台湾商务印书馆1983年版，第324页。
[2] 沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第564页。