二、PPP与其他相关概念

在实践中，存在着一种错误的趋势，即把 PPP与其他几个相关概念混为一谈，然而，虽然PPP模式有许多不同的形式，而且与其他相关概念的确存在一些交叉部分，但它仍然是一个独立的、具有其自身特征的概念。

（一）PPP vs.民营化

人们常常将PPP误解为民营化，或者是民营化的变体。的确，在民营化和PPP模式中，私营部门都参与了公共项目的建设或者提供公共服务，然而，在关键的特征和关键的操作流程上民营化和PPP之间仍然存在着很大的区别。

民营化的英文是privatization，剑桥高级学习词典中对这一词语的解释是“如果政府要对其所拥有或控制的某个产业、某个公司或某项服务实施民营化，政府就将它们出售，使其变为私人拥有或私人控制”。民营化的初衷是政府引入和使用基于市场的竞争以由私营部门来提供公共服务或产品，它被公共机构广泛用为一种采购和服务交付的方式，包括签订合同、拨款、凭单、志愿服务、公私合作关系、私人捐赠、特许经营、服务撤出、放松管制以及资产出售。通常与工业企业或服务导向企业相关，包括电力、健康卫生、教育等，但也适用于任何国有资产，例如土地、公路，甚至取水权。如果民营化实施得当，它可以大幅提高公共利益，提高效益、促进创新、提供高质量的服务，还可以降低成本，提高政府运转效率。民营化最常见的方式就是出售资产，公共机构将公共资产出售或移交给私营部门，公共机构就不再需要对其履行注资、管理或监督的职责，而是成为了一个单一的规制主体。民营化可能导致的弊端是使得公共机构因为失去所有权而无法控制其收费体系的设置和安排，而且公共雇员也有可能因此而失去工作，或者有一部分可以直接转至私营机构工作。

美林公司（Merrill Lynch）通过对民营化进行分析，认为在确定一个收费公路或移交项目是否应该使用民营化的时候，应当符合以下几个特征：该资产或者企业不属于政府的核心职能；该公共机构的确处于严重的财政困境或者急需资金；在目前的所有权框架下，该资产或企业财务绩效不佳；该资产或企业有成熟的五年及以上的运营经验，在收入增长方面具备合理的弹性。^[8]

PPP与民营化在很多方面存在着相似性，例如二者都植根于一种管理哲学，即私营部门参与到公共项目或公共服务的交付有益于公共机构的运营以及财政状况。然而，PPP与民营化存在着显著的区别，这些区别主要存在三个关键的领域：即所有权、结构、以及风险。

所有权在这里是指拥有和控制某个资产或服务企业的权利和利益。如果一个国有资产或设施被民营化，即意味着其所有权以及随之而来的一些内容例如运营和控制就被永久地、完全地转移到了私营部门。但在PPP模式下，公共机构保有该资产或企业的所有权，监督该资产的运营和管理，控制私营机构参与的总量。在PPP模式下，公共部门设置伙伴关系的范围和预期值，私营部门通过资本市场的方式来解决公共机构的需要。如果某个PPP项目无法达到伙伴关系建立时合同中所说的预期值，公共机构可以重新恢复对该企业或资产完全的控制。^[9]

结构是指促进或推动民营化或PPP模式的最终合同安排。在民营化下，一旦一个资产或企业被出售，公共机构在其中就只能有限参与、甚至是不能再参与，最有可能的角色就是规制主体。但是在PPP模式下，合同安排的结构具有较大的弹性，公共部门和私营部门的合作方可以商议决定双方参与的程度，以既解决公共机构的需求，又保有公共机构的所有权。

风险是指财务或法律上的责任由恰当的主体来承担——公共机构、私营机构或双方根据合同条款分担。无论是民营化还是PPP模式，与资产或企业相关的一个主题就是与所有权、运营以及维护该资产或企业相关的风险，使之剩余寿命正常运转，或在合同期内正常运转。风险不只是指债务，还包括对民营化或PPP模式的概念上、运营中以及财务上的不确定性的责任分担，例如设计与建设费用、环保审批合规性、绩效以及顾客满意度等。公共机构所有并自己运营的基础设施工程使该机构担负了与该设施相关的所有风险。当一个资产或企业被民营化时，私人所有者就承担起所有相关的风险；而在PPP模式下，公共机构享有所有权，而私营机构拥有运营权，许多风险就可以转至私营部门，风险通常以可以最好地管理或防止风险发生的原则来分配给合作主体，共同承担。尤其是在资本改进项目中，私营合作方可能倾向于承担可以评估和控制的商业风险，而把其他的风险留给公共机构。^[10]

此外，这二者之间还有一些区别，主要体现在以下几个方面：

在制度安排方面，民营化采取的形式是委托—代理关系；而PPP是基于相互信赖与配合的伙伴关系。

在目标方面，民营化的主要目标是改进效益，以提供更快更便宜的服务；而PPP关注的是效率、协力与产出质量。

在管理形式方面，民营化按照给定的项目规范进行项目管理，因此项目类的参数必须得以清晰界定；而PPP是一种过程管理的形式，强调共同的目标和以主体之间关系为导向的过程。如果处于一种对于解决方案、所需服务或者指定政策没有清晰认识的情况之下，人们会建议采用PPP模式，公共和私营部门会用其不同的认知来定义项目的参数。

在责任性方面，民营化下首先由公共部门出售资产以获得收益，并将公共服务提供的责任转移给了私营部门；而PPP模式下政府仍然需要向公民负责以提供公共服务，私营部门会因提供资产或设施而获得收益。

（二）PPP vs.公共采购

公共采购是政府的一项主要经济活动，它所产生的巨额资金流在GDP中占有很大比例，从世界范围来看，大概平均占比10%到15%。对政府而言，高效的公共采购体系能有效防止公共资金的滥用和浪费，然而公共采购也是一个最容易发生欺诈和腐败的领域，世界经济论坛曾经做过一个调查，结果显示在OECD国家中，公共采购领域发生腐败的频率远高于税务、公用事业、以及司法系统这些领域。与PPP模式的情况相似，公共采购也没有统一的一个定义，联合国国际贸易法委员会（United Nations Commission on International Trade Law）将其定义为购买实体对商品、工程或服务的获取。OECD在其《OECD公共采购建议书》（OECD Recommendation on Public Procurement）中指出采购的初衷就是以迅速、经济、高效的方式来交付实现政府使命所必需的物品和服务，公共采购是一个过程，这个过程包括识别什么物品和服务是必需的，确定哪个个体或组织是供应该需求的最佳选择，确保所需物品和服务得以在准确地点准时地交付、且价格最优以及全流程符合公正公开的要求。还指出公共采购涉及到一整套相关活动，从需求评估、竞争、授权，到支付与合同管理，还有相关的监管与审计。《中华人民共和国政府采购法》的定义则是“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。根据定义，公共采购的主体具有公共性，代表公共利益，采购的资金来源于公共财政，采购的过程具有法定性。公共采购与PPP模式存在着以下一些区别：

在PPP模式下，一个项目的所有环节和阶段都由一个单一的合同方承担；然而在公共采购模式下，每个阶段的工程实施都有可能用合同外包给不同的合同方。因此在公共采购模式下，承包方缺少内在的动力去关注工程质量，而是把关注的重点放在降低成本方面。

在PPP模式下，工程的成本是提前决定的，政府仅仅在项目产出如约交付的时候才支付总额，而且在很多项目中，可能政府完全不需要支付任何的费用；但在公共采购模式下，政府需要根据最初的预算对采购的项目进行付费，而且一旦项目完成后政府需要承担该资产所有的相关费用，通常在项目进行中就开始按照规定价格付费。

采用PPP模式的项目大多需求非常复杂，难以用一个单一的采购文件来完整描述，通常最终的呈现形式是一个合同体系，囊括了该项目的全生命流程，因此对双方履行合同的法律要求较高，所需时间也较长；而公共采购在符合法律法规规定的前提下与承接主体签订合同即可，与PPP模式相比，程序及流程都较为简单，时间较短。

在我国，财政部于2014年发布实施的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库〔2014〕215号，将政府和社会资本合作项目（PPP项目）纳入到政府采购的范畴，该管理办法第2条规定，“本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），适用本办法”。虽然PPP模式在我国被纳入政府采购范畴，属于政府采购的一种模式，其采购主体与公共采购一致，都是国家机关、事业单位和群团组织，但其项目资金并非全部来自于财政性资金，在PPP模式中，除了政府财政投入以外，还有社会资本，此外，在这些相关规定中，只是强调了PPP项目的采购过程，但与项目相关的项目执行、项目移交等却没有规定。

（三）其他与PPP相似的契约形式

除了PPP以外，政府与私营企业签订了很多种类的契约，这些不同形式的契约也具有PPP模式的典型特征——例如是长期性的、基于产出的、或绩效关联的，等等。这些契约形式包括以下几种：

管理协议。管理协议的绩效指标和要求与PPP模式非常相似，然而，这些管理协议的持续时间通常都比PPP协议时间短一些，也通常不会涉及到带有借着偿罚方案而设定的绩效激励的大规模私人资本投资。《世界银行关于水量调控的注释》（World Bank’s explanatory notes on water regulation）详细阐述了水利部门如何使用管理协议的模式。此外，期限较短的运营和维护以及基于绩效的维护协议也不属于PPP模式。

融资租赁协议。这类协议主要用于提供公共资产。但是这类协议转移至私营方的风险大大少于PPP模式。

政社信息共享机制。例如在美国，“反医保欺诈公私伙伴关系”就涉及到联邦政府、各州官员、以及一些主要的医疗保险组织、以及其他的医保反欺诈集团。

私营公司实施的以公共利益为指向的志愿性活动，且与相关的政府机构合作，例如一些附加于大型外商直接投资项目的社区医疗或教育项目。

慈善性质的公共投资项目中的私人注资，其中可能也涉及到私营机构参与项目执行。

政府与私营部门联合实施的研究及创新项目，成立的目的是充分利用公私两个部门的技能和信息。

旨在促进私营部门整体发展的政府干涉行动，例如向那些纯私营且不参与提供公共服务的企业提供土地、资产、债务、资产净值或担保。

诚然，这些契约形式在某些方面与PPP模式具有相似性，但在实质上，它们并不是PPP模式，无论是在项目期限、项目目标还是法律地位，这些协议都不同于PPP模式下的协议。