【实务指南】

在司法实践中，需要注意以下两个问题：

一是，规定“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查”，那么，是否意味着合法性审查原则既适用于“行政行为”，又适用于“规章以下规范性文件”呢？回答是肯定的。主要理由是：第一，规章以下规范性文件存在合法性问题。目前，规章以下规范性文件太多太滥的问题还没有得到根本性的改观。一些规范性文件缺乏上位法依据或者与上位法相冲突的问题大量存在，对于这类规范性文件不进行审查，就无法对行政行为的合法性作出准确的判断。第二，规章以下规范性文件亦可能成为行政行为的载体。司法实践中，一些行政行为通过载入“红头文件”的方式，以期逃避司法监督。例如有的地方通过下发红头文件，要求政府采购必须采购本地产品；有的地方下发红头文件，乱摊派乱收费乱设许可等。这些行为虽然针对不特定对象，但其危害性比行政行为要大得多。在域外，这类行为往往被称为针对不特定对象的“一般处分”，因其具有处分性，而被归入行政行为的范畴，完全符合司法审查的范围。第三，一并审查规范性文件的主要内容是合法性审查。修订后的行政诉讼法明确了对规范性文件的附带审查，而附带审查的主要内容是对该规范性文件的权力来源、是否符合上位法规定、是否违反了立法法的有关规定等方面进行审查。可以说，在行政诉讼中，对于规范性文件进行合法性审查是其题中之义。人民法院经审查认为有关规范性文件不合法的，不得作为“认定行政行为合法”的依据，并且应当向制定机关提出处理建议。

二是，“授权组织”中的“组织”可以是非行政机关的组织（例如企业、事业单位），也可以是行政机关。典型的授权组织是法律、法规、规章授予非行政机关行政管理权限。例如，学生诉高校颁发学位证的案件。例外的情况下，有的行政机关也可能由于授权成为授权行政主体。因为行政机关一般具有固有行政职权，但也可能由于法律、法规的特别规定具有授权的行政职权。