【条文解读】

本条分为三个方面的内容：

一、人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理

在对行政诉讼法实施状况进行调研时，许多意见认为，目前行政案件“立案难”的问题普遍存在，一些法院基于种种原因将行政案件拒之门外，亟须在立法层面予以规范。有的地方出台文件限制立案，例如要求涉及土地和房屋征收的纠纷不得立案；有的法院将“实质审查”的关口前移，在立案阶段就审查原告是否具有原告资格、诉讼请求是否成立、事实根据是否充分等；有的法院反复要求起诉人补正材料，让当事人在诉讼门口“折返跑”，无法进入诉讼程序；有的法院基于“调解优先”的考虑，不管当事人愿不愿意调解，也不问案件是否适合调解，将起诉条件先转入所谓“诉前联调机制”而不立案；有的法院在收到起诉材料后，不给当事人开具收据或者出具证明材料，致使当事人对不立案行为告状无门；等等。有人建议，鉴于诉权保护原则对于行政诉讼的重要性，应当将保护诉权从制度层面上升为行政诉讼法的基本原则。这一意见得到了采纳。时任全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》指出的四点修法原则中，有两项内容涉及诉权保护原则，即“维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利”和“坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权”。这也显示了本次修法的重点和核心是保障当事人诉讼权利，特别是要重点保障公民、法人和其他组织的起诉权。

这一规定包括两个方面的内容：

第一，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利。人民法院是国家设立的裁判机关，当事人通过法院这一最终的权利救济机关提起行政诉讼保护自己的合法权益，保障公民、法人和其他组织的起诉权利是人民法院义不容辞的法定职责。“保障公民、法人和其他组织的起诉权利”是指人民法院在受理行政案件时，要使公民、法人和其他组织的起诉权利得到切实行使。保障起诉权原则是行政诉讼特有的内容，是针对当前行政诉讼面临的“告状难”作出的特别规定，今后这一原则也应当长期坚持。行政诉讼法在以下几个方面体现了这一规定：（1）延长了起诉期限。本法第46条规定，行政诉讼的起诉期限为“6个月”。这比原来的“3个月”起诉期限延长了一倍。这主要是考虑到行政行为作出之后，当事人不愿意与行政机关对簿公堂，与行政机关沟通协调的过程已经耗费一些时间，原有“3个月”起诉期限的规定显得较短。此外，该条第2款也吸收了最高人民法院司法解释的规定，明确对于涉及不动产的行政案件最长诉权保护期间为20年，其他案件最长诉权保护期间为5年。这些规定对当事人起诉权显然是有利的。（2）扣除和延长起诉期限。本法第48条第1款规定了扣除期限，即公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内；第2款规定了延长期限，即公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。（3）可以口头起诉，方便当事人行使诉权。为了便于文化程度较低或者其他书写困难的公民起诉，行政诉讼法增加了口头起诉的规定。本法第50条第2款规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。（4）法院应当履行指导和释明义务。对起诉不符合法律规定或者诉状中所列的当事人或者诉讼请求等存在瑕疵的，法官可以告知其按照相关规定的要求补正，不能动辄裁定不予受理或者驳回起诉。本法第51条第1～3款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。（5）当事人的投诉权。当事人如果认为存在不接收起诉状等非法情形的，可以行使投诉权。本法第51条第4款规定，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第二，对应当受理的行政案件依法受理。为了保障当事人的起诉权利，行政诉讼法对于受理条件作了明确规定。对于符合这些受理条件的，人民法院应当依法受理，不得完全无视或者随意对这些规定作限缩解释，杜绝“不接收起诉状、不收取材料、不作裁定”的违法现象。行政诉讼法在以下几个方面作了针对性的规定：（1）强化受理程序约束。对于符合本法第49条规定的，应当依法受理。本法第49条规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。（2）裁定不予立案说明理由。本法第51条规定，对于不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。（3）飞跃起诉。本法第52条规定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，对于起诉人向上一级人民法院起诉的，上一级人民法院应当依法及时作出处理，符合受理条件的，督促有管辖权的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己审理或者指定辖区其他人民法院审理。（4）适度扩大行政诉讼受案范围。根据“坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善”的修法指导思想，本次修法中明确了对于自然资源所有权或者使用权决定不服，对征收、征用及其补偿决定不服，对行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，要求支付最低生活保障待遇、社会保险待遇，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等，属于人民法院受案范围。（5）明确规范性文件的附带审查。为了全面保障当事人的起诉权利，本法赋予公民、法人或者其他组织对于被诉行政行为所依据的规章以下的规范性文件有异议的，可以请求对该规范性文件进行附带审查的权利。本法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。当然，本法对于受理条件属于列举式的不完全规定，还有一些起诉条件没有在行政诉讼法第49条内容中予以体现，例如起诉期限问题、复议前置情形下是否经过行政复议、是否违反“一事不再理”原则、是否为生效裁判所羁束等等，当事人的起诉不符合这些受理条件的，人民法院也不应当受理。

二、行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件

根据行政诉讼法第2条的规定，广义上的行政机关等同于行政主体的概念，主要包括两个方面：（1）狭义的行政机关。根据宪法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法等法律规定，行政机关主要包括国务院和地方各级人民政府。宪法第105条第1款规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。行政机关还包括国务院和县级以上地方各级人民政府所属的各工作部门。（2）法律、法规、规章授权的组织。对于法律、法规和规章授权的组织，因其授权行使行政管理职权，具有拟制“行政机关”的法律地位。本条中的行政机关不仅包括被诉的行政机关，还包括没有被诉的行政机关；既包括被诉行政机关本身，还包括被诉行政机关的上级行政机关。

“行政机关的工作人员”，实际上是指行政主体的工作人员，既包括行政机关的工作人员，也包括“法律法规规章授权”组织的工作人员；既包括被诉行政机关的工作人员，还包括没有被诉的行政机关的工作人员；既包括行政机关的负责人，也包括行政机关处理具体行政事务的工作人员；既包括出庭应诉的工作人员，也包括没有出庭应诉的工作人员。此外，如果行政机关工作人员兼任党组织职务，干预、阻碍人民法院受理行政案件的，应当认定为行政机关工作人员，受本条禁止性规定的约束。

要正确理解“不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。干预是指“过问（他人之事）”。干预一般是指通过打电话、批条子、作批示等语言方式过问人民法院受理行政案件。阻碍是指“使不能顺利通过或者发展”。阻碍一般是指通过制定土政策，召开联席会议、内部会议，在各类会议上批评人民法院依法受理案件等行为方式阻止和妨碍人民法院受理行政案件。根据法律规定，对于人民法院行政案件是否受理，人民法院具有最终的决定权。其他任何机关、组织和个人都不得干预。因此，行政机关及其工作人员干预、阻碍人民法院受理行政案件，属于干预司法的非法行为，应当有相应的罚则。在修法过程中，也有人建议，为了防止本条内容虚化，应当制定相应罚则。考虑到目前行政机关阻碍干预人民法院的方式方法不尽相同，如果列举规定，可能存在列举不完全的问题。本条仅作了原则规定，等待今后条件成熟时，在具体制度方面再作细化规定。笔者认为，参照本法关于妨碍诉讼秩序强制措施和执行措施的规定，如果行政机关及其工作人员干预、阻碍人民法院受理，人民法院可以采取以下措施：（1）人民法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员干预妨碍人民法院依法受理案件违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关。（2）人民法院可以向行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员行政处分的建议。（3）将行政机关工作人员干预、妨碍人民法院依法受理案件的情况予以公告。（4）人民法院认为行政机关工作人员干预妨碍人民法院依法受理案件，情节严重，有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关，追究其刑事责任。

三、被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭

在行政诉讼法中规定行政机关负责人出庭应诉制度，有利于行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题，有利于行政机关改进行政执法方式，提高行政执法水平，促进依法行政，从源头上减少行政争议。行政机关负责人出庭应诉，有利于提高本部门、本系统行政执法人员的法律意识，有利于提高自身的法律意识，有利于提高本机关的行政执法水平，增强依法行政意识，提高执法水平，完善执法机制。行政机关负责人出庭应诉，有利于密切“官”民关系，理顺群众情绪，有利于高效地解决行政争议，促进社会和谐。