【条文解读】

本条包含以下两方面的内容：

一、以事实为根据

诉讼法学界传统观念认为，“以事实为根据”中的事实是案件客观事实，是纠纷冲突事实的真相，即应当是客观真实。“以事实为根据”就是要求人民法院审理行政案件时，必须尊重客观事实，包括法律关系的发生、变更或消灭的事实，以及双方当事人对他们的法律关系争议的真实情况，作为定案处理的依据。此种认识的理论基点在于辩证唯物主义认识论，即认为客观事物是可知的，只要深入调查研究，全面收集证据，案件的全部事实就一定能够查清。上述观点中，将“以事实为根据”中的“事实”界定为客观事实，也就是当事人之间纠纷的事实真相，反映了我国法制建设的理想和目标，也反映了诉讼法对于发现真相这种崇高诉讼境界的向往和价值追求。但是，从司法实务的客观规律出发，再现案件事实是不可能完全实现的。从人们认识能力的局限性上看，客观真实是永远无法达到的；从诉讼的程序性要求来看，也是不允许无限制地追求客观事实的。如果“以事实为依据”要求法院必须查明案件事实且只能在查明案件事实后作出判决，则必然与诉讼法中的举证制度和审限制度相违背。我们认为，发现事实真相无疑是审判人员的价值追求和目标，在行政诉讼中，审判人员应当以这一目标指导自己的审判实践。但如果要求审判人员必须以绝对客观真实作为行政审判依据却是难以实现的。因此，有必要对“以事实为根据”中的“事实”进行准确界定。

法院所依据的事实应当是通过法庭调查、法庭辩论等环节被确认的事实，即“法律上的事实”。以事实为根据应当是以法律上的事实为根据，而非以客观事实为根据。需要强调的是，法律上的事实仍然应当是以客观事实为基础，经过严肃的法定程序所确定的，最大限度接近客观事实的事实。法律上的事实包括案件实体上的事实和程序上的事实。其中对于实体上的事实认定，应当符合如下要求：其一，负有证明责任的当事人应当依法定程序、法定期限的要求获得和提出证据，非法获得的证据应予排除，超过举证期限而提出的证据除法律另有规定外应予排除；其二，当事人提交的证据必须在法庭上经双方质证，未经质证的证据应当予以排除；其三，审判人员对经过质证的证据依法全面、客观地进行审查、核实和认定，并根据认定的证据确定当事人之间争议的实体上的事实。此外，在行政诉讼中还存在程序上的事实，法院可以基于程序上的事实对案件作出程序处理并使诉讼得以终结。如法院审查原告的起诉是否符合起诉条件，对于不符合起诉条件的，应当裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉；又如原告申请撤诉以及对原告经法庭合法传唤，无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，法院裁定准予撤诉或者按撤诉处理。上述情况均是法院根据程序上的事实对案件作出的处理，也充分体现了法律上的事实必须符合程序法的要求。

二、以法律为准绳

诉讼法学界传统观念认为，“以法律为准绳”是指法院在查明案件事实，明确当事人之间的真实法律关系的基础上，以法律为标准，认定当事人之间的违法与合法，以确定权利义务关系，保护当事人的合法权益，制裁违法行为。也有学者将“以法律为准绳”界定为在查明案件事实的基础上，按照国家法律的规定确认当事人之间争议的权利义务关系，制裁违法行为。概言之，“以法律为准绳”即是以法律规定作为裁判当事人纠纷的标准与尺度。传统观点对于“法律”的理解侧重于行政实体法律，即法院依据其认定证据确定当事人之间的争议的实体纠纷事实，并依据行政实体法律规范对当事人之间的争议作出裁判。

我们认为，对“以法律为准绳”原则的理解同样应当包含实体法律和程序法律两部分。即，一是法院对于案件的程序问题和实体问题所作的处理和决定，必须以行政实体法和行政诉讼法及其他相关法律规定为标准，不能恣意擅断；二是法院查明案件事实真相必须是在法定程序内有效地采用法律所规定的一切手段，必须在行政诉讼法规定的证据制度及其相关程序规范中查明案件事实，依法完成诉讼证明及裁判案件。

需要说明的是，在强调“以法律为准绳”这一基本原则时，应当关注法官能动适用法律的问题。徒法不足以自行，无论多么周到细致的法律在行政诉讼中都不能自动发挥作用，必须依赖法官在诉讼程序中予以分析判断并加以适用。法院对于案件的裁判，绝不是将案件事实投入法律机器就能产出的产品，而是法官基于案件事实，运用法律能动地分析论证并适用法律作出裁判的过程。在诉讼过程中，法官的能动司法必不可缺，而能动司法又必须受到“以法律为准绳”原则的指引和规制。在实体法对当事人权利义务有明确规定的情况下，需要通过诉讼程序，由法官对实体法中的规定予以具体化或实定化，否则其仅仅是一种主张或权利义务的假象。而当实体法对于当事人权利义务或法律关系没有明确具体的法律规定时，“以法律为准绳”原则也要求法官准确把握行政实体法律规定中的基本原则、理念和精神，并在其指引下裁判案件。