6．行政复议调解书生效后行政机关重作处罚没有法律依据——刘某不服某市公安局某分局某派出所治安处罚案[9]

一、基本案情

2011年4月27日下午，第三人张某向110报警，称自己在昌平西关权金城对面被打。某市公安局某分局（以下简称某公安分局）下属的某派出所接报后立即派民警赶到现场进行处理，先后依法对刘某进行了传唤询问，对报案人张某进行了询问，并对证人樊某、何某进行了调查询问，对张某的伤情进行了鉴定。经鉴定，张某损伤程度符合轻微伤。根据上述证据，某公安分局认定：2011年3月24日14时许，刘某在昌平区西关天龙网吧门口处，因故将张某打伤，经鉴定张某的伤情构成轻微伤。以上事实有本人陈述、被侵害人陈述、证人证言、伤情鉴定结论及民警出具的到案经过等证据证实。2011年6月16日，某公安分局根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，作出京公（昌）决字［2011］第1013号《公安行政处罚决定书》，决定给予刘某行政拘留7日并处罚款200元人民币的处罚。同日，某公安分局根据《治安管理处罚法》第一百零七条的规定，决定对刘某暂缓执行行政拘留。

原告刘某对某公安分局作出的京公（昌）决字［2011］第1013号《公安行政处罚决定书》不服，向北京市昌平区人民政府（以下简称某区政府）申请行政复议，某区政府受理后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条的规定进行了调解，经调解各方当事人达成协议，某区政府制作了昌政复决字［2011］21号《行政复议调解书》，主要内容是：“经审理查明，2011年3月24日14时许，刘某在昌平区西关天龙网吧门口处，因故将张某打伤，后被民警查获。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条的规定，本机关按照自愿、合法的原则进行调解，当事人达成如下协议：一、考虑到申请人能够主动化解矛盾，补偿损失，取得第三人张某的谅解，且其违法行为未造成严重的后果，经调解决定将行政处罚决定给予刘某行政拘留7日并处罚款200元人民币的处罚变更为处罚款200元人民币。二、第三人张某同意进行调解，由刘某补偿张某2000元人民币，张某同意接受行政处罚决定给予刘某行政拘留7日并处罚款200元人民币的处罚变更为处罚款200元人民币。三、申请人和被申请人同意将行政处罚决定给予刘某行政拘留7日并处罚款200元人民币的处罚变更为处罚款200元人民币。上述调解结果，符合有关法律的规定，本机关予以确认。本调解书经当事人签字，即具有法律效力。”原告刘某、第三人张某分别在该《行政复议调解书》上签字，某公安分局在该《行政复议调解书》上加盖了本机关的印章。之后，刘某依照《行政复议调解书》的内容，向张某支付了2000元的补偿金。2012年1月18日，某公安分局作出京公昌法撤字［2012］第001号《撤销行政处罚决定》，决定撤销对刘某行政拘留7日并处罚款人民币200元的处罚。同日，被告某派出所作出本案被诉的公（昌）决字［2012］第5010号《公安行政处罚决定书》。刘某对该处罚决定不服，于2012年4月25日向法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的公（昌）决字［2012］第5010号《公安行政处罚决定书》。

二、审理结果

一审法院经审理认为：依照《人民警察法》和《治安管理处罚法》的规定，公安机关具有对违反治安管理的行为进行调查处理并对违法行为人进行行政处罚的职权。

行政机关作出的行政行为应当有法律依据。本案中，刘某因不服某公安分局对其作出的京公（昌）决字［2011］第1013号《公安行政处罚决定书》，依法向某区政府申请行政复议。某区政府受理刘某的申请后，根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定组织各方当事人进行了调解。经调解，各方当事人达成协议，某区政府制作了昌政复决字［2011］21号《行政复议调解书》。该《行政复议调解书》在认定刘某对张某实施殴打这一事实基础上，为化解矛盾，将京公（昌）决字［2011］第1013号《公安行政处罚决定书》中给予刘某的“行政拘留7日并处罚款人民币200元的处罚”变更为“处罚款200元人民币的处罚”。刘某和张某分别在该《行政复议调解书》上签字，某公安分局也在该《行政复议调解书》上加盖了印章。根据《行政复议法实施条例》第五十条第二款的规定，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。本案中，某区政府作出的《行政复议调解书》已经生效，对各方当事人具有拘束力和执行力，应当得到各方当事人的尊重和执行。被告某派出所在生效的《行政复议调解书》已将对刘某的处罚变更为罚款人民币200元的情况下，又针对同一违法事实，对刘某作出罚款人民币200元的处罚，缺乏法律依据，导致针对刘某的同一违法事实有两个相互独立的行政行为给予了其两个种类、性质相同的处罚，易引起法律秩序的混乱，也不利于发挥行政复议调解制度在化解社会矛盾方面的作用。

综上，被告某派出所作出的公（昌）决字［2012］第5010号《公安行政处罚决定书》缺乏法律依据，根据《行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项[10]之规定，判决撤销北京市公安局昌平分局某派出所于二〇一二年一月十八日对刘某作出的公（昌）决字［2011］第5010号《公安行政处罚决定书》。

刘某不服一审判决，提出上诉。二审法院经审理认为，根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。本案中，某区政府受理刘某提起的行政复议申请后，在征得刘某、张某和某公安分局同意的前提下，依法进行调解，最终促成当事人达成协议，并出具行政复议调解书，其中“决定将行政处罚决定给予刘某行政拘留7日并处罚款200元人民币的处罚变更为处罚款200元人民币”。该行政复议调解书有刘某、张某本人的签字和某公安分局的盖章。根据前述规定，该行政复议调解书已经生效，应当具有拘束力、公定力和执行力。在此之后，某派出所又基于同一违法事实对刘某作出被诉处罚决定，明显缺乏法律依据。一审法院判决撤销被诉处罚决定正确，应予维持。最终，北京市第一中级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

三、分析意见

（一）本案争议的焦点

本案争议焦点是在某区政府生效的行政复议调解书已经将对刘某的处罚由行政拘留7日并处罚款200元的处罚变更为处罚款200元的情况下，某派出所又针对刘某的同一违法行为作出罚款200元处罚决定的性质及效力问题。同时，本案也涉及行政复议调解程序与行政执法程序的衔接问题。

（二）行政复议调解书的效力问题

1．行政复议调解书何时生效的问题

关于其生效时间问题，《行政复议法实施条例》第五十条规定，行政复议调解书经双方当事人签字即生效。本案中，行政复议调解书上有原告刘某、第三人张某的签字和某公安分局的盖章，根据前述规定，某区政府制作的行政复议调解书已经生效。

2．生效行政复议调解书的效力内容

根据《行政复议法实施条例》的相关规定，行政复议调解书是行政复议机关对调解协议依法确认的法律文书，为行政复议权运用的结果，因而具有法律效力。关于生效行政复议调解书的效力内容，《行政复议法实施条例》并没有进一步作出明确规定。从法理上而言，行政复议调解书与行政复议决定书同为行政复议机关制作的法律文书，是行政复议机关复议权运行的法律结果，应当具有同行政复议决定同等的法律效力。从行政行为角度而言，行政复议决定是行政复议机关行使行政职权作出的具体行政行为，具有行政行为的效力，即“公定力、确定力、拘束力、执行力”。

本案中，被告在庭审中辩称被告对刘某作出的罚款200元人民币的处罚决定在性质上属于对昌平区生效行政复议调解书的执行行为。从行政复议决定书本身的效力而言，如前所述，行政复议调解书具有公定力、确定力、拘束力和执行力。在复议调解书中某区政府已经将对刘某的行政处罚变更为罚款200元人民币，此种变更对于刘某因殴打张某这一违法行为的处罚而言具有相应的法律效力，可以作为行政复议法律关系参加人的执行依据，不需要公安机关再重新根据行政复议调解书的内容重新作出处罚决定。

（三）某区政府制作的行政复议调解书与某派出所的行政处罚是两个独立的行政行为

从行政行为构成的角度分析，某区政府制作的行政复议调解书与某派出所作出的罚款决定从主体、职权、程序、相关的法律依据等方面来看都是两个相互独立的行政行为。这两个相互独立行政行为的存在，在法律效果上就使得刘某因同一违法行为受到了两个种类、性质相同的处罚，显然不符合行政法原则，也侵害了刘某的合法权益。因某区政府生效复议调解书在前，某派出所作出的处罚决定在后，故某派出所的行政处罚决定缺乏法律依据，依法被法院判决撤销。

（四）从纠纷实质性解决的角度而言，行政机关的重作行为易引起法律秩序的混乱

在《行政复议法实施条例》中确立行政复议调解制度这一“破冰之举”的重要价值目标就是发挥行政复议调解制度在化解行政争议方面的优势和作用。在行政复议机关通过行政复议调解程序促使行政复议法律关系各方当事人就纠纷的解决达成合意的情况下，行政机关再重新作出与行政复议调解书相同的处罚，无疑会引起法律秩序的混乱，同时也不利于纠纷的实质性解决。

综上，一、二审法院的判决是正确的。

（五）一点建议

通过本案的审理，我们发现了行政复议调解程序与行政执法程序在衔接中存在的一些问题。由于《行政复议法实施条例》并没有明确对行政复议调解书的效力内容作出规定，对于行政复议调解书对行政处罚行为作出变更后行政机关是否需要重新作出行政处罚，行政执法部门往往无所适从，法院在审理此类案件时也只能从法理和学理入手对此类案件进行评判。建议在修改《行政复议法》时对行政复议调解书的效力作出更进一步明确、具体的规定，解决行政复议调解与行政执法在衔接中存在的问题，维护法律秩序和纠纷解决秩序的稳定性。

（撰稿人：李丽）