10．行政处罚中自由裁量及法律位阶问题的司法审查——王某不服某市公安局交通管理局某区交通大队交通处罚案[16]

一、基本案情

2011年6月8日10时32分和2011年6月15日15时48分，王某将车牌号为京HP6933的小客车停放在本市某区奥林西路南口人行横道处，该处未施划停车泊位。2011年6月18日，王某至被告某市公安局交通管理局某区交通大队（以下简称某区交通大队）执法站要求处理京HP6933的小客车的违法行为。执勤民警当场制作《处理机动车违法记录告知书》，书面告知王某其实施了两项违反规定停放车辆的违法行为，并告知对其行为予以处罚的依据及其享有陈述申辩的权利。王某当场未提出陈述申辩，并在告知书上签字确认。民警遂当场作出并向王某送达了被诉的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，对王某分别处以200元罚款，分别裁决，合并执行400元罚款的处罚，王某在处罚决定书上签字确认。王某不服上述处罚，于2011年7 月26日向某区人民政府申请行政复议，复议机关于2011年9月23日作出维持原处罚决定的复议决定。

原告王某诉称：原告于2011年6月15日17时许发现自己车牌号为京HP6933的轿车被被告的协管员贴上了车辆违法停放告知单，后于6月18日到该大队处理时，值班民警告知原告由于车辆在人行横道上违法停车所以被处罚，并出具了京公（交朝秩）决字［2011］第9814327913号《处罚决定书》。原告认为该处罚决定认定事实不清，适用法律不当，理由如下：第一，原告停车处虽留有人行横道线标识，但已不是法律上的人行横道，其已被改造增设了固定铁栏杆，该路段已处于封闭状态，被告在处罚事实认定不清的前提下对原告实施处罚，于法无据；第二，处罚的具体行为适用的地方法规与上位法冲突，处罚所适用的法律法规不当。故原告诉请法院撤销被诉行政处罚决定。

被告某交通大队辩称：1．2011年6月8日10时32分和2011年6月15日15时48分，在北京市朝阳区奥林西路南口处，原告驾驶京HP6933号小客车分别存在“违反规定停放车辆”的违法行为。2011年6月18日，被告对原告存在上述行为依法予以处罚。以上事实有交通技术监控资料、简易程序处罚决定书、民警执法工作记录等证据证明。2．原告的上述行为妨碍了行人的正常通行，违反了《道路交通安全法》第五十六条第一款中关于机动车应当在规定地点停放的规定，以及《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第四十九条第（一）项中关于机动车应当在停车场或者交通标志、标线规定的道路停车泊位内停放的规定，被告依据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第九十九条第（一）项的规定，对原告分别处200元罚款，分别裁决，合并执行400元罚款的处罚合法。3．被告在对原告作出处罚前，告知原告违法行为的基本事实，拟作出的行政处罚、依据及其依法享有陈述和申辩的权利。原告当场未提出陈述和申辩。被告当场制作了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，原告在处罚决定书上确认签名后，被告当场将该处罚决定书送达原告，程序合法。4．原告在起诉状中提出的内容与事实不符，其对现行交通法律规定存在错误的认知。综上，被告认为，其对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律法规准确，符合法律法规规定。请求法院维持被诉行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经公开开庭审理后认为：根据《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》的规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。据此，被告某交通大队具有对道路交通违法行为人予以行政处罚的法定职权，可以依据有关法律、法规的规定对道路交通安全违法行为予以处罚。

依据《道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的规定，机动车应当在停车场或者交通标志、标线规定的道路停车泊位内停放，禁止在人行道上停放机动车。同时《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第九十九条规定，驾驶机动车违反规定停放车辆的，处200元罚款。在本案中，被告确认原告存在违反规定停放车辆的违法行为，该事实认定清楚，证据确凿。被告根据上述规定对原告分别处以罚款200元共计400元的处罚，并依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》的规定分别裁决，合并执行，并无不当。另，被告适用简易程序对原告作出行政处罚，制作了简易程序处罚决定书并已向原告送达，符合法定程序要求。

关于原告主张涉案停车地点曾有人收取停车费以及该地点已不是法律意义上的人行横道的诉讼意见，法院认为，原告停车处划有清晰的人行道标识，并未施划停车泊位，原告对此亦予以认可，且原告未就曾在该处被收取停车费的主张提交相应的证据予以证明，因此，原告的上述主张没有事实依据，因此不予采纳。

关于原告认为被诉处罚决定适用的地方法规与上位法冲突、被告适用法律不当的诉讼意见，法院认为《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》是现行有效的地方性法规，原告的行为属于该法规规定的违反规定停放车辆的行为，被告对此进行行政处罚符合上述法规规定，故对原告的上述意见不予采纳。

综上，依据《行政诉讼法》第五十四条第（一）项[17]的规定，判决维持被告作出的京公（交朝秩）决字［2011］第9814327913号《公安交通管理简易程序处罚决定书》。

原告王某不服一审判决提出上诉，北京市第二中级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

三、分析意见

本案是一起典型的违规停车交通处罚案件，案情比较简单，就案件事实本身不多作分析。关于本案的法律适用问题，原告王某提出被告直接罚款200元违背了上位法《道路交通安全法》中关于处罚幅度的规定，法律适用错误的主张，笔者拟从该问题出发，探讨行政处罚案件中法官对可能存在的法律冲突是否进行审查以及所涉自由裁量权的司法审查问题。

（一）关于对不同位阶法律规范如何进行司法审查的规定

从我国的法律位阶来看，法律的位阶和效力高于地方性法规，地方性法规的规定不得与法律相冲突和抵触。现行法律规定虽未将抽象行政行为纳入司法的审查范围，但由于行政审判涉及的法律规范层级和门类较多，在审理中常常遇到不同位阶的法律规范相冲突的现实问题，最高院于2004年出台了《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，对审查此类法律规范冲突指明了方向。

该座谈会纪要明确了下位法不符合上位法的判断和适用，规定下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法，在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。因此法官应对可能存在的法律冲突进行必要的考量，这也是司法维护现行法律秩序的需要。

（二）处罚类自由裁量权在不同位阶法律规范中的体现

自由裁量是行政权本身所具有的属性之一，是否正确行使自由裁量权在行政处罚类案件中表现更为突出。自由裁量权过大，会导致行政机关恣意执法，处罚畸轻畸重，违背公平原则；自由裁量权过小，会导致行政机关不分情节轻重、损害后果大小，机械、僵化适用法律规定，背离了立法的精神和目的。因此，我国不同层级和位阶的法律规范都对自由裁量权进行了适当地约束和制约。从法律冲突的角度来说，如果下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围，那么下位法的规定就与上位法的规定相抵触，是不符合上位法的。

以本案所涉及的交通行政处罚类法律规范为例，根据《道路交通安全法》第九十条的规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或二十元以上二百元以下罚款。该条款是对违反道路通行的违法行为进行处罚的笼统规定，也是《道路交通安全法》作为上位法对该类道路交通行政处罚自由裁量权幅度和范围的一个限制和约束。同时该法规定省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区实际情况，在该法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准。而《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》是地方人大常委会制定的地方性法规，对《道路交通安全法》规定的细划，将有关道路通行的违法行为按危害程度、性质进行了区分，是在上位法规定的权限范围内结合北京的交通情况和经济社会发展情况对处罚幅度所作的详细规定，是对行政自由裁量权的合理制约，符合上位法的规定，并没有限缩上位法关于处罚的幅度和范围。因此，本案并不存在法律冲突的问题，原告关于本案存在法律冲突，适用法律错误的主张是不成立的，被告适用《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》进行处罚是正确的。

（撰稿人：哈胜男）