第二章　行政强制

15．案件事实无法查清时推定的运用——郑某不服某区城市管理监察大队行政强制拆除案[1]

一、基本案情

郑某使用的房屋位于北京市西城区车公庄大街1号院1号楼和2号楼之间，包括木板房一间、砖房一间及厨房一间。2008年10月15日，展览路街道办事处综合治理办公室、某区城管大队展览路一分队、展览路街道办事处城市建设管理科、展览路地区防火安全委员会、北京市工商行政管理局西城分局展览路工商所、北京文华园物业管理有限公司共同作出《关于对车公庄大街1号院进行环境秩序综合整治的通告》（以下简称《整治通告》），内容如下：车公庄大街1号院内私搭乱建、违法占用消防通道、违规出租自建房等现象严重，造成消防隐患严重、卫生脏乱差，居民群众安全感下降，意见很大，反响强烈。为给居民群众提供一个安全、舒适、清洁的生活环境，展览路街道办事处、某区城市管理监察大队、展览路街道综合治理办公室、展览路街道城管科、展览路地区防火安全委员会、展览路工商所、产权单位和相关部门，将依据《中华人民共和国消防法》《北京市市容环境卫生条例》《北京市消防条例》《建筑设计防火规范》等法律、法规的相关规定，对西城区车公庄大街1号院进行环境秩序综合整治。未经城市规划行政部门批准的建筑物、构筑物或者其他设施均属违法，请违法建设、逾期临建及罚款保留的建筑物的所有人及使用人，于2008年11月5日24时前自行拆除。逾期不自行拆除的，相关行政部门将依据法律、法规予以处罚或者采取强制措施。某市某区城市管理监察大队（以下简称某区城管大队）在《整治通告》上加盖有其印章。2008年11月5日后，某区城管大队对郑某使用的上述砖房一间、厨房一间（该两间房屋的建设未取得行政主管部门的批准）进行强制拆除。

诉讼中，某区城管大队认可郑某使用的砖房、厨房系由其拆除，但郑某主张某区城管大队拆除了其木板房，某区城管大队不予认可。

另，一、二审诉讼中，郑某未向法院提交上述三间房屋的规划审批文件。

郑某不服，向法院提起诉讼。郑某诉称：木板房、厨房系北京新华印刷厂的福利分房，且一直收取水电费，不属于违章建筑，木板房、厨房及砖房均由某区城管大队在十分钟内用同一台机器强制拆除，有许多居民可以作证。故请求法院确认某区城管大队强制拆除位于北京市西城区车公庄大街1号院1号楼与2号楼之间郑某使用的砖房一间、厨房一间、木板房一间的行为违法。

二、审理结果

一审法院经审理认为：《北京市市容环境卫生条例》第二十七条规定，对未经批准建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市管理综合执法部门责令限期拆除；逾期未拆除的，经市或者区、县人民政府批准后，予以强制拆除；未经批准建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，无法确定其所有人和管理人的，城市管理综合执法部门应当在公共媒体以及建筑物、构筑物或者其他设施的所在地发布公告，督促所有权人或者管理人改正违法行为。公告期间不得少于15日。公告期间届满，未改正违法行为的，由城市管理综合执法部门报经市或者区、县人民政府批准后予以强制拆除。北京市人民政府办公厅于1999年3月24日发布的京政办发［1999］17号《关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》（以下简称第17号《通知》）中进一步明确规定，执法机关应当制作《限期拆除通知书》，并送达给当事人；当事人逾期不拆除的，应当报经市或者区、县人民政府批准后作出强制拆除决定，制作《拆除决定书》，该决定书可以直接交付当事人或者张贴于现场予以公告。本案中，根据查明的事实，郑某使用的砖房与厨房系未经批准建设的违法建筑，某区城管大队作为享有行政执法权的行政机关，具有对该两间房屋采取强制措施的权力。但是，某区城管大队并没有向法院提交有效证据证明其拆除郑某使用的该两间房屋时履行了上述规范性文件规定的程序。因此，法院应当确认某区城管大队拆除郑某砖房、厨房的行为违法。虽然郑某主张某区城管大队拆除了其木板房，但某区城管大队不予认可，而郑某亦未就此主张向法院提交有效证据证明。因此，法院对郑某的上述主张不予采信。

综上，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认某区城管大队拆除位于北京市西城区车公庄大街1号院1号楼和2号楼之间郑某使用的砖房一间、厨房一间行为违法。

郑某不服一审判决，提起上诉。

二审法院经审理后认为：关于上诉人使用的木板房一间是否由被上诉人强制拆除的问题。第17号《通知》第一章　第（三）项第4目规定，在强制拆除执行过程中，对被执行人的财物，执行机关应当予以登记，制作物品清单。该《通知》同项第5目规定，执行完毕后，执行人员应当将有关执行情况记入笔录，由在场人签名或盖章。本案中，被上诉人先发布了针对车公庄大街1号院的《整治通告》，其后实施了强制拆除行为，但其在实施强制拆除行为时并未制作物品清单，亦未将有关执行情况记入笔录。上诉人主张被上诉人对其厨房、砖房、木板房均实施了强制拆除行为，但被上诉人仅认可其对上诉人所使用的厨房、砖房实施了强制拆除行为。因被上诉人的工作不规范，导致本案涉及上诉人的拆除范围的证据缺失，该证据缺失的不利后果不应由上诉人承担，现有证据不足以证明上诉人所使用的木板房系由被上诉人以外的单位或个人拆除。综合以上因素，上诉人所使用的木板房一间、厨房一间、砖房一间应推定由被上诉人通过强制拆除行为一并拆除。一审法院以上诉人未就其木板房系由被上诉人拆除的主张提供有效证据为由，对其该项主张不予支持有误，应予纠正。

关于被上诉人对上诉人使用的木板房实施强制拆除行为是否合法的问题。《北京市市容环境卫生条例》第二十七条规定，对未经批准建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市管理综合执法部门责令限期拆除；逾期未拆除的，经市或者区、县人民政府批准后，予以强制拆除；未经批准建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，无法确定其所有人和管理人的，城市管理综合执法部门应当在公共媒体以及建筑物、构筑物或者其他设施的所在地发布公告，督促所有权人或者管理人改正违法行为。公告期间不得少于15日。公告期间届满，未改正违法行为的，由城市管理综合执法部门报经市或者区、县人民政府批准后予以强制拆除。第17号《通知》进一步明确规定，拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施应当制作《限期拆除通知书》，当事人逾期不拆除的，由执法机关报经市人民政府或者区、县人民政府批准后作出强制拆除决定，制作《拆除决定书》。因现有证据不足以证明被上诉人在实施拆除木板房行为时履行了上述规定中的程序，故被上诉人对上诉人木板房实施的强制拆除行为未履行程序义务，应当确认违法。对于上诉人之确认被上诉人强制拆除其使用的木板房的行为违法的上诉主张，予以支持。

综上，二审法院判决：撤销一审判决；确认北京市某区城市管理监察大队拆除位于北京市西城区车公庄大街1号院1号楼和2号楼之间郑某使用的砖房一间、厨房一间、木板房一间行为违法。

三、分析意见

本案中，上诉人使用的木板房是否由被上诉人强制拆除已无法查清，在此情况下，法院能否适用推定的方法推定上述事实成立以及如何适用推定的方法，对裁判结果会产生直接影响。

推定属于标志基础事实与假定事实之间法律关系的证据法范畴。从外延上看，推定是关于事实的“法律上的”假定，反映了基础事实与假定事实之间的法律关系。从内涵上看，推定的本质特征在于其所规制的是一个事实与一个假定之间的法律关系。推定是依法“拟制”事实，因此其本质应为法律问题。严格讲推定是一个诉讼证据规则，影响证明责任与说服责任。强制性举证责任推定是推定的一种类型，指在原告满足了基础事实的证明之后，举证责任转移至被告，被告必须提供推定事实不真实的证据，否则就会获得对自己不利的判决。

本案中，郑某的砖房与厨房系由某区城管大队拆除，并且郑某举证证明某区城管大队作出《整治通告》，该通告能够证明某区城管大队具有拆除郑某三间房屋的意思表示，可见，上述两项基础事实已经成立。而第17号《通知》明确规定，强制拆除机关在强拆过程中，应当制作物品清单，并将有关执行情况记入笔录。该规定即是一种强制性举证责任推定的规定，即其创造了基础事实与推定事实之间的一种强制性关系。该规定要求强拆机关应当对其拆除对象制作清单，并对执行过程进行记录，如果其不能提供证据证明其拆除对象的范围，就应当承担不利后果。就本案而言，推定事实即木板房由某区城管大队拆除可以成立。一、二审法院对此问题的认定不同导致了不同的裁判结果。

（撰稿人：魏浩峰）