第三章　行政许可

21．变更行政许可内容应当遵循正当程序原则——某影视文化公司不服某市广播电影电视局许可证变更案[1]

一、基本案情

2008年4月2日，某市广播电视剧核发《电视剧制作许可证》，该证载明：制作单位名称为某文化传播公司；合作单位为某影视文化公司；剧目名称为《某某谜》。2009年12月2日，某文化传播公司向某市广电局申请办理国产电视剧片审查行政许可，并提交了书面申请、《某市广播电视剧行政许可申请表》、《电视剧制作许可证》、《电视剧拍摄制作备案公示表》、《广电总局港澳台办关于聘请台湾演员参与电视剧〈某某谜〉拍摄的复函》、剧情梗概等材料。某市广电局依法受理申请，对《某某谜》剧集提出了审查和复审意见。后经审查于2010年2月11日核发《国产电视剧发行许可证》，许可证上标明：“制作机构为某文化传播公司，合作机构为某影视文化公司。”同时载明：“经审查，同意该剧在全国范围内发行，适当时段播出。发行前须在每集片首标明本发行许可证编号。”某市广电局另于2010年2月26日作出《行政许可决定书》，内容为：1．批准申请人某文化传播公司从即日起取得34集电视连续剧《某某谜》电视剧发行许可；2．请于本决定书送达之日起十日内，到该局领取《电视剧发行许可证》。2010年9月10日，某文化传播公司向市广电局提出《发行许可证变更申请》，申请取消合作机构某影视文化公司。市广电局经审查在上述发行许可证上合作机构一栏删除了某影视文化公司，并在删除处加盖该局公章。2011年4 月13日，某市广电局应某文化传播公司申请向其出具《关于电视剧〈某某谜〉发行许可证变更的情况说明》，说明变更过程并认为变更系有效更改。某影视文化公司不服上述变更行为，向复议机关申请行政复议，复议机关于2011年11月28日作出维持市广电局作出的删改《国产电视剧发行许可证》载明信息的具体行政行为。某影视文化公司仍不服，遂起诉至一审法院。

原告诉称：电视连续剧《某某谜》系原告与某文化传播公司联合投资、摄制的国产电视剧。原告与某文化传播公司的《合作意向书》中明确约定，双方认可原告为该剧的承制方和发行方全权负责该剧的制作和发行工作。2010年2月11日，被告就该剧颁发了《国产电视剧发行许可证》，许可证中载明原告为该剧的合作机构。2011年7月13日，原告从被告作出的《政府信息公开告知书》中证实，原告在许可证上作为合作机构的信息被被告划改，被告作出上述具体行政行为未对原告做任何形式的告知，给原告的权利造成极大损害。原告认为，原告系依法取得发行许可证，受法律保护，被告不得擅自改变已经生效的发行许可证。被告删改发行许可证中原告作为合作机构信息的具体行政行为给原告的合法权益造成了损害。被告作出的具体行政行为违反法定程序，没有法律依据和证据。国家广电总局作为行政复议机关在作出维持决定时，没有提供任何事实依据、法律依据、证据，应视为被告作出具体行政行为没有任何证据和依据。综上，请法院依法判决撤销被告作出的删改《国产电视局发行许可证》载明信息的具体行政行为；并判决被告在电视剧《某某谜》的《国产电视剧发行许可证》上恢复原告作为合作机构的权利及主体地位。

被告辩称：1．被告对《发行许可证》的变更符合相关法律法规规定，被告依据被许可人某文化传播公司的申请依法变更，原告对《国产电视剧发行许可证》和合作机构事项不具有申请许可及变更的权利。被告对发行许可证上合作机构事项的变更程序不违反法律规定，对合作机构的变更，申请人无需进行重新送审，被告对合作机构事项的审核属于形式审核。变更方式属于技术操作层面的问题，不违反法律、法规。被告行为不属于具体行政行为，被告认为本案不属于行政诉讼的受案范围。2．变更行为不构成对原告权利的侵害。原告不具有电视剧发行资质，发行许可证不体现原告的民事权利。原告没有诉讼主体资格。3．被告对合作机构进行变更的告知义务已经履行。合作机构事项不属于被告的审查内容，被告仅需进行形式审核。原告的经济利益基于其与某文化传播公司的民事合同，发行许可证上记载事项的变更不对原告权利产生直接影响。

第三人某文化传播公司述称：1．原告不具备发行主体地位，依据法律法规规定，经批准许可后才能从事发行工作，原告和第三人的合作意向书是初步意见，不具有法律约束力。第三人具备发行资质，原告只可以参与相关工作。原告在该剧摄制过程中并没有履行出资义务，且有侵吞投资款行为。2．被告行为符合法律规定，根据《行政许可法》《电视剧内容管理规定》的规定，合作机构不属于重新送审的内容，涉诉变更事项经被许可人申请变更即可，第三人作为该证唯一的被许可人，有权提出变更申请，删改只需被许可人提出变更申请即可。故第三人不同意原告的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理后认为：《广播电视管理条例》（国务院令第228号）规定，县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。《电视剧审查管理规定》[2]（国家广播电影电视总局令第40号）规定，省级广播电视行政部门负责本辖区的电视剧管理工作。国家对电视剧实行题材规划立项审查和电视剧发行许可制度。故本案被告某市广电局具有核发电视剧发行许可证及相应地变更许可行为的法定职权。

《广播电视管理条例》第三十五条规定，电视剧的制作和播出管理办法，由国务院广播电视行政部门规定。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第三百一十四项为“国产电视剧题材规划立项和电视剧片审查”。《电视剧审查管理规定》第四条规定，国家对电视剧实行题材规划立项审查和电视剧发行许可制度。该规定第二十一条具体规定了送审国产电视剧应当向审查机关提出申请，并提交《国产电视剧报审表》、制作机构资质的有效证明等材料。本案中，被告提交的材料能够证明第三人作为申请人就电视剧《某某谜》的发行提出申请，被告经审查后作出《行政许可决定书》并为其核发《国产电视剧发行许可证》的事实。各方当事人争议的焦点问题是被告删改变更电视剧发行许可证的合法性及原告是否具有诉讼主体资格问题。

1．关于原告诉讼主体资格问题。被告及第三人均认为本案原告不具有提起行政诉讼的原告主体资格，理由是原告不是被诉发行许可证的被许可人，原告本身也不具备电视剧发行资质，且被告删改许可证的行为未影响到原告的权利义务。对此本院认为，原告系被诉发行许可证上原注明的“合作机构”，应当属于许可证中载明的事项。原告与被告删改变更电视剧发行许可证的行为有行政法律上的利害关系，原告具有提起本次诉讼的主体资格。

2．关于被告删改变更行为的合法性问题。原告认为，被告的删改行为违反法定程序且影响了其作为发行合作方的实体权益。被告和第三人认为，发行许可证许可的内容是送审电视剧能否发行，并不涉及认定发行权及申报机构是否与其他单位存在合作关系。且删改行为是第三人申请作出的，在原证上直接删改并未违反法律规定，亦不影响原告的民事权利。对此本院认为，电视剧发行许可证上明确载明了原告是制作机构的合作机构，且该发行许可证是由被告核发的盖有该局公章的制式文书，对外发生法律效力，发行和播放电视剧需要出示此证。被告对于发行许可证的删改实质上是对许可证中载明事项的变更，即使其审查方式为形式审查，不涉及申请公司与其他公司之间的民事关系，但仅依据第三人的申请就删改许可证而未告知原告相关情况，也未征询其意见，应属明显不当。且被告的变更是在原许可证上直接进行删改并加盖公章，此种方式过于草率简单，有损行政许可行为的规范性和严肃性。故应当依法认定被告删改行为违法。一审法院同时认为，电视剧发行许可证本质上是对电视剧能否发行的许可，并不直接确定相关当事人的民事权益，原告方与第三人之间是否具有合作关系，其民事权益是否受损可以通过其他途径解决，不能通过行政诉讼径行要求被告在电视剧《某某谜》的《国产电视剧发行许可证》上恢复原告作为合作机构的权利主体地位。对于原告的该项诉讼请求，法院应予驳回。

综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认被告某市广播电影电视局在《国产电视剧发行许可证》上将合作机构某影视文化公司予以删改的行为违法。二、驳回原告某影视文化公司的其他诉讼请求。

一审宣判后，各方当事人均未上诉，一审判决已生效。

三、分析意见

本案系一审法院首次受理以某市广电局为被告的行政诉讼案件，属于新类型案件。本案存在两个焦点问题：一是原告主体资格问题；二是被告删改行为的合法性问题。

（一）关于原告主体资格问题

被告及第三人均认为本案原告不具有提起行政诉讼的原告主体资格，理由是原告不是被诉发行许可证的被许可人，原告本身也不具备电视剧制作资质，且被告删改许可证的行为未影响到原告的权利义务。对此一审法院认为，原告系被诉发行许可证上原注明的“合作机构”，应当属于被许可的内容之一。原告被删改是否影响到其权利义务还需对删改行为进行实体审查方能确定，不宜从程序上限制原告的诉权，应给予其原告主体资格。

（二）关于被告删改行为的合法性问题

《广播电视管理条例》（国务院令第228号）第35条规定，电视剧的制作和播出管理办法，由国务院广播电视行政部门规定。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第三百一十四项为“国产电视剧题材规划立项和电视剧片审查”。《电视剧审查管理规定》（广电总局令第40号）第四条规定，国家对电视剧实行题材规划立项审查和电视剧发行许可制度。该规定第二十一条具体规定了送审国产电视剧应当向审查机关提出申请，并提交《国产电视剧报审表》、制作机构资质的有效证明等材料。[3]本案中，被告提交的材料能够证明第三人作为申请人就电视剧《某某谜》的发行提出申请，被告经审查后作出《行政许可决定书》并为其核发《国产电视剧发行许可证》。三方当事人争议的焦点问题是被告删改发行许可证的合法性问题，被告和第三人认为，发行许可证许可的内容是送审电视剧能否发行，并不涉及认定发行权及申报机构是否与其他单位存在合作关系。且删改行为是应某文化传播公司申请作出的，在原证上直接删改并未违反法律规定，亦不影响原告的民事权利。原告认为，被告的删改行为违反法定程序且影响了其作为发行合作方的实体权益。

对于上述问题，法院在审理过程中形成了两种不同意见。

一种意见认为，被告的删改行为违反法定程序，应予确认违法。理由是：（1）发行许可证上明确载明了原告是制作机构的合作机构，被告现辩称其不属于许可内容不符合制式文书的一般要求和社会公众的一般认识。另被告称其作出的《行政许可决定书》才是发行许可的真正载体，而该决定书中并没有合作机构等内容，发行许可证只是其许可行为的对外表现形式。此种认识亦有违常识，发行许可证是有被告核发的盖有该局公章的制式文书，对外发生法律效力，发行和播放电视剧需要出示此证。《行政许可决定书》则是被告作出后仅向第三人下发的，不能以此否定发行许可证中的内容不是许可决定的内容。（2）被告对于发行许可内容的删改实质上是对许可内容的变更。《行政许可法》第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。该条虽未规定变更许可的具体形式和方式，但行政机关在办理变更手续的过程中，应遵从正当程序原则。正当程序原则的基本要素是过程公开和保证参与。本案中，即使被告的审查为形式审查，不涉及申请公司与其他单位之间民事关系，但其仅依据第三人的申请而未告知原告相关情况征询其意见应属明显不当。另，被告的变更是在原证上直接进行删改并加盖公章，此种方式过于草率简单，有损行政许可行为的规范性和严肃性。综上，应当以被告删改行为程序违法为由判决确认违法。同时，考虑到发行许可证本质上是对电视剧能否发行的许可，并不直接确定相关当事人民事权益，原告方是否与某文化传播公司具有合作关系，其民事权益是否受损可以通过仲裁或民事诉讼途径解决，故对于原告要求被告恢复其发行许可证上合作机构的权利主体地位的诉讼请求应予驳回。

另一种意见认为，被告的删改行为虽有不当，但并未达到违法的严重程度，应当判决驳回原告的全部诉讼请求。理由是：（1）发行许可证本质上是对电视剧能否发行的许可，并不直接确定相关当事人民事权益。被告将原告作为“合作机构”登记在发行许可证中虽有不当，但确实不属于许可内容。后进行删改亦未直接侵害原告的民事权益。国家广电总局于2012年3月26日专门发出《关于启用新〈国产电视剧发行许可证〉的通知》，规定新的制式文本仅标明剧目名称、长度等剧集信息以及申报机构，不再体现制作机构、合作机构等内容；（2）原告方是否与某文化传播公司具有合作关系，其民事权益是否受损可以通过仲裁或民事诉讼途径解决。综上，应当判决驳回原告的全部诉讼请求。

一审法院从规范行政机关执法，提高其程序意识，切实保护行政相对人合法权益的角度，倾向于第一种意见并据此作出一审判决。宣判后，各方当事人均服判未提起上诉。

综上，一审法院的裁判是正确的。

（撰稿人：武楠）