23．《行政诉讼法》实施前行政行为的可诉性——崔某不服某镇人民政府房屋准建批准案[6]
一、基本案情
崔某与殷某三系夫妻关系，殷某三在北京市大兴区榆垡镇东庄营村有祖业产房屋两间（有大兴县颁发的《土地房产所有证》）。崔某一家一直未回老家居住。1984 年10月23日，被告向殷某善颁发了《房屋准建证》，后户主姓名由殷某善变更为殷志军。殷某三于2000年7月18日死亡，原告崔某称于2011年7月得知原本属于殷某三的房屋和宅基地被被告违法批给了殷某善。其认为，被告没有向原房主进行过任何调查，违法将属于殷某三的房屋和宅基地批给了别人，严重侵犯了殷某三全家的合法权益。故诉至法院，请求法院依法撤销被告1984年10月23日颁发的《房屋准建证》。
二、审理结果
一审法院经审理认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，否则不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。被诉行为是被告北京市大兴区榆垡镇人民政府于1984年10月23日为殷某善颁发《房屋准建证》的行为，后户主姓名由殷某善变更为殷志军。本案的《房屋准建证》颁发行为发生于1990年10月1日《行政诉讼法》实施之前，而当时的法律没有规定此类案件属于人民法院受理。因此，原告崔淑兰请求撤销1984年10月23日发生的颁发《房屋准建证》行为的诉讼请求缺乏法律依据，其起诉不符合法定条件，对其起诉，应予驳回。故法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回了原告崔某的起诉。
三、分析意见
（一）法的溯及力概念
所谓法的溯及力，就是指新法可否适用于其生效前发生或正在发生的事件和行为，并对这些事件和行为法律上的效果发生面向过去和未来的影响。如果新法适用于其生效前发生的行为和事件，并改变已经发生的法律上的效果，是溯及既往；如果新法适用于正在发生的事实或者对在持续中的法律上的效果面向未来地加以改变，是不溯及既往；如果新法只适用于其生效以后发生的行为和事件，则是不溯及既往。狭义的溯及力往往仅指溯及既往，广义的则还包括不溯及既往。
到21世纪初，我国立法对法的溯及力问题开始有所规定。这就是2000年7月1日生效的《立法法》第八十四条的规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”
（二）我国程序法的溯及力原则
实体法和程序法是法律在形式上的又一基本分类。实体法主要是规定和确认人们的权利和义务或国家机关及其工作人员的职权和职责的法律，程序法主要是规定保证权利和义务得以实现或职权和职责得以履行的法律。法谚云：“实体从旧、程序从新”。我国法学界通常认为：“实体法以不溯及既往为原则之一。……但程序法无此原则，与此相反的是，在新程序法生效时尚未处理的案件，均应采取程序从新原则，依照新程序法处理。”这是因为，法律不溯既往原则的来源和基础之一是信赖利益保护，而信赖利益一般是基于实体法而形成的。所谓信赖利益保护，简言之就是：立法者在立法时必须考量人民根据以往法律所构建的秩序所获得的利益应该获得何种程度的维持。而法律的规定是信赖利益的基础，人们遵从或依据这一信赖基础做出某种行为并因此而获得或即将获得的利益，包括财产权益和人身权益，都是信赖利益的表现。所以要保护信赖利益，就不能改变信赖利益产生的基础，即不能以事后产生的法来约束信赖利益借以产生的事件和行为，所以法律不得溯及既往。
（三）关于本案的分析
1993年2月15日，最高人民法院向河南省高级人民法院作出《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》（［1993］民他字第10号），内容如下：“河南省高级人民法院：你院豫法（告）请［1991］38号《关于不服工商行政机关的查封、划拨通知书能否按民事或行政侵权案件受理的请示》收悉。经我院审判委员会讨论，同意你院请示报告中的第二种意见，即：开封市工商局1988年对开封市曹门经销部作出冻结划拨酒款通知书，并以‘白条’为收据提走其1653件川曲酒替开封市豫川副食品联营公司冲抵货款的行为，是行政侵权行为，但案发在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件，因此，人民法院不能受理。曹门经销部应向有关行政机关申请解决。”
本案的《房屋准建证》颁发行为发生于1984年，在1990年10月1日《行政诉讼法》实施之前，而当时的法律没有规定此类案件属于人民法院受理，对此，人民法院不能受理，已经受理的，人民法院应当裁定驳回起诉。
（四）思考的问题：我国宪法应当规定法律不溯既往原则
我国宪法应当规定法律不溯既往原则，当然主要不是因为其他国家的宪法中有这样的规定，而是基于以下的认识：第一，这一原则是法的可预测性和可诉性的体现。第二，这一原则是对公权力，即对立法权、执法权和司法权的有效制约，是现代法治的原则之一，也是宪法产生和存在的重要原因。第三，这一原则是对私权利的有效保护。在私法领域，法律不溯既往实际上是受到另一个更高原则——“新法不害既得权”原则的支配，它意味着已经获得的权利应该得到尊重，不应该被轻易剥夺；而保护既得权的目的在于保护人民的利益。第四，这一原则是平衡公权力和私权利的需要。第五，这一原则是对人权的尊重和保障。
我国《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设法治国家。”法治原则是我国宪法的基本原则之一，也是我国宪政建设的灵魂之一。近现代宪政的基本精神就是贯彻人民主权思想，并试图通过制度和程序上的设计达到约束国家机关权力，保障公民权利的目的，最终使人民主权的思想得到落实。因此，确立法律不溯既往原则的宪法位阶，可以使其贯穿于我国法治运行的全过程，即在立法、执法、司法和法律监督等活动中，充分发挥其建设社会主义法治国家的作用。
（撰稿人：王玉红）
[1]原告：某影视文化公司；被告：某市广播电影电视局；第三人：某文化传播公司。
[2]现已被《电视剧内容管理规定》废止。
[3]该规定已被《电视剧内容管理规定》废止。对应内容可参考《电视剧内容管理规定》（国家广播电影电视总局令第63号）第十五条、第二十二条。
[4]原告：周某某；被告：某区人力资源和社会保障局；第三人：某冷藏储运有限公司。
[5]对应2014年《行政诉讼法》第八十九条第（一）项。
[6]原告：崔某；被告：某镇人民政府；第三人：殷某善。