第二章 征收决定
【本章说明】本章共9条，内容包括了公共利益的界定、征收决定的作出程序、征收决定的内容和救济渠道、征收范围的确定和征收调查等方面内容。
第八条 征收情形
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
□ 条文解读
本条是关于公共利益界定的规定。“公益征收”条款是新条例的亮点之一，其具体化列举有利于“源头”上限制假借公益名义侵犯公民财产权利的政府行为。以往的讨论常常以“公共利益”无法界定为由将主要奖励投诸于补偿标准上，这就降低了财产权保护的层次和效力。“公共利益”就像法律中的许多其他概念一样，尽管无法做出最为精确的界定，但这就是法律生活本身的局限，在制度安排上还是可以通过经验性的列举和程序化的控制来加以落实的。本条例可以说在立法上首次界定了公共利益，明确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、科教文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。同时，本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。
□ 应用
10.本条列举的属于公共利益的六项情形的具体内容及其依据是什么？
（1）《国防法》第2条：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动。”本条“国防需要”指的是国防设施建设的需要。外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称“外交的需要”主要是指使领馆建设的需要。
（2）基础设施是指为社会生产和居民生活进行公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》的规定，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。
（3）公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。本条列举了由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业属于公共利益。
（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设。根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。
（5）由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第31条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”
（6）法律、行政法规规定的其他公共利益。《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等法律都有涉及公共利益的规定，但尚未明确界定“公共利益”。
11.《土地管理法》规定的可以收回国有土地使用权的情形有哪些？
依据《土地管理法》第58条的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（1）项、第（2）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
【以案说法1】2011年6月1日，桓仁县政府为实施旧城改造，作出被诉房屋征收决定，对包括赵某某、曹某某房屋所在的“天泰花园二区”实施征收，明确桓仁满族自治县建设局为房屋征收部门，桓仁满族自治县土地储备中心负责房屋征收的具体实施工作。县土地储备中心于2011年4月18日拟定《天泰花园二期土地、房屋征收补偿安置方案》。用于房屋征收补偿的配套资金于2011年4月15日存入中国农业银行桓仁满族自治县支行专用账号。县土地储备中心对赵某某、曹某某的房屋情况进行了调查登记。县建设局于2011年4月28日进行社会稳定风险评估，并于2011年4月29日组织召开动迁大会，赵某某、曹某某家均有代表参加会议。会上宣读了拟定的征收补偿安置方案，并征求被征收人的意见。桓仁县政府于2011年6月1日作出被诉房屋征收决定。赵某某、曹某某不服该房屋征收决定，遂起诉至法院。
法院审理后认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第8条、第10条规定，桓仁县政府具有作出被诉征收决定的行政职权。被诉征收决定征收范围明确，未超越权限；县土地储备中心是征收决定明确的负责房屋征收具体实施工作的组织，故征收补偿方案由该中心拟定并无不当；征收补偿方案在2011年4月29日的动迁会上征求了公众意见；本案征收目的是为“实施旧城区改造”需要，符合公共利益，征收项目已纳入《桓仁满族自治县城市总体规划（2008年—2030年）》、桓仁满族自治县发展和改革局《关于2010年国民经济和社会发展计划情况及2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020）》。故赵某某、曹某某的起诉理由不能成立，判决驳回其诉讼请求。
关联参见
《宪法》第13条；《物权法》第42条；《城市房地产管理法》第6条
第九条 征收相关建设的要求
依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
□ 条文解读
本条在第8条的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求。前提是，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。要求是，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
本条主要分三个层次对这一控制机制进行了具体化：第1款规定了普通项目的规划控制和特殊项目的计划控制；第2款规定了规划控制中“规划”制定的程序性要求。
（1）普通项目的规划控制。针对普通建设项目，规划控制主要包含4个方面：
国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是最高层次的规划，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。国民经济和社会发展规划实行三级三类规划管理体系，即按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。国家总体规划、省（区、市）级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。
土地利用总体规划。土地利用总体规划是指，在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作出的总体安排和布局。该规划是《土地管理法》第17条的明确要求，即“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”；第19条规定了土地总体规划编制的具体原则。土地与房屋建设活动密切相关，因此，相关建设活动必须符合土地规划要求。
城乡规划。这是《城乡规划法》规定的规划控制机制。该法第2条界定了“城乡规划”的具体内涵及相关联的“规划区”的概念，即：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”
专项规划。这是《城乡规划法》第17条规定的规划控制机制，是城市总体规划的内容之一。根据规划实务部门的界定，专项规划的基本内涵和类型如下：“城市专项规划是在城市总体规划的指导下，为更有效实施规划意图，对工业、交通、商业、文化、教育、环卫、电力、供水、防洪、人防等城市要素中系统性强、关联度大的内容或城市整体，长期发展影响巨大的建设项目，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。简单地讲，就是对某一专项（行业）所进行的行业发展和空间布局规划，其内容除包括规划原则、发展目标、规划布局等外，一般还包括近期建设规划和实施建议（或措施）。一般城市专项规划包含了综合交通规划、城市绿地系统规划、历史文化名城保护规划、城市环境保护规划、城市竖向规划、城市地下空间规划以及城市市政公用设施规划等。其中城市市政专项规划又包含了城市给水工程规划、城市排水工程规划、城市供电工程规划、城市燃气工程规划、城市供热工程规划、城市通信工程规划、城市环境卫生设施工程规划、城市防灾系统工程规划、城市竖向工程规划、城市地下空间规划等。”
（2）特殊项目的计划控制。根据本条第1款的规定，针对两类特殊项目——保障性安居工程建设和旧城区改建——除了需要满足以上四个层次的规划的交叉控制之外，还需要满足年度计划控制的要求。所谓年度计划，一般是指“中长期规划在各个年份的实施计划，是国家进行短期宏观调控的基本依据和重要手段。年度计划在分析当前国际国内经济环境和宏观经济形势及变化趋势的基础上，确定包括促进经济平稳增长、增加就业、稳定物价，保持国际收支平衡和促进全面、协调、可持续发展等方面的宏观调控预期目标，提出相关宏观经济政策和措施。”
□ 应用
12.土地利用总体规划如何审批？
土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。除此以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
13.经批准的土地利用总体规划是否可以修改？
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
14.公众如何参与城乡规划的编制？
依据《城乡规划法》第26条的规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
15.保障性安居工程主要有哪些？
依据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》中的有关规定，保障性安居工程主要是指廉租住房建设、棚户区改造和农村危房改造试点。
依据《廉租住房保障办法》第13条的规定，廉租住房建设用地，应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。廉租住房建设应当坚持经济、适用原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，应当按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。廉租住房应当符合国家质量安全标准。
关联参见
《城乡规划法》第4、9、26、31条；《城市危险房屋管理规定》第2、6条
第十条 征收补偿方案
房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
□ 条文解读
本条第1款规定了市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，由房屋征收部门拟定征收补偿方案，旨在规范征收补偿程序，减少征收补偿中的矛盾纠纷。根据《条例》第4条的规定，该部门是由市、县级人民政府确定的组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的职能部门。该款还规定了征收补偿方案的报送对象是市、县级人民政府，这是房屋征收决定的权力主体。
本条第2款规定了征收补偿方案的部门论证程序。收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。新条例最终版本取消了“专家论证”的环节，但在第12条的“社会稳定风险评估”中可能涉及专家论证。经过部门论证并予以相应修订的征收补偿方案将进入面向公众的公告评论程序。
本条第2款同时规定了公开征求意见的程序。对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目的是为了规范政府的征收活动，切实保证在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收人利益，进一步扩大公众参与，保障公众的知情权、参与权、建议权。
□ 应用
16.房屋征收部门拟定征收补偿方案的原则有哪些？
合法。即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。
合理。即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公正公平，设定的奖励应当科学。
可行。征收补偿方案的内容，除符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。
17.对征收补偿方案进行论证包括哪些方面？
征收补偿方案的论证内容包括需用地的建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平等。
【以案说法2】佛山市甲区人民政府办公室下发了 《关于公布 〈德胜河南岸改造（一期）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉的通知》（下称《通知》），并附具了德胜河南岸改造（一期）项目范围界线图。改造片区内大量住宅建于上世纪80年代，多为砖混结构或砖木结构。房屋外墙斑驳，很多房屋没有卫生间，居住条件差。《通知》称“为实施甲区总体规划，促进德胜河一河两岸发展，增强中心城区的聚集和辐射效应，经区政府研究，拟对德胜河南岸改造（一期）项目范围内的房屋进行征收。为维护公共利益，保护被征收房屋所有权人的合法权益，使被征收人得到公平补偿，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条的规定，现将 《德胜河南岸改造（一期）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》 公布，广泛征求意见。” 《通知》包括征收范围、征收部门和实施单位、征收补偿方式、征收补偿面积核定办法、征收房屋价值补偿、室内装修的补偿、搬迁、临时安置的补偿、房屋附属物、附着物的补偿、签约期限与奖励、补偿款支付及交房安排、征求意见期限、征求意见收集机构、征求意见反馈方式等内容。
本案基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条的规定，但还是有几处需要改进：首先，从房屋征收的理由看，集中在 “为实施甲区总体规划，促进德胜河一河两岸发展，增强中心城区的聚集和辐射效应”，并不能清楚地说明是旧城区改建，存在说明理由上的瑕疵。其次，从目的上看，与改善低收入住房困难群众的居住条件有一定距离。再次，从公告方式上看，除了下发通知、在区政府网站公布外，还可以进一步采取张贴、广播等方式。从征求意见形式看，除书面提交方式外，还可以采取走访、座谈、调查等形式。最后，从征收程序来看，如果是旧城区改建、保障性安居工程，那么，还应纳入市、县级国民经济与社会发展年度计划。如果属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条第1、2、3项列举的情形，那么，还需要具体澄清。
第十一条 旧城区改建
市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
□ 条文解读
这里的“多数”应当理解为半数以上。旧城区改建既涉及被征收人的个人利益，又涉及城市发展的公共利益，参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见，就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。
根据规定，在征求公众意见结束之后，政府应及时公布相关情况，内容包括：（1）征求意见情况；（2）根据公众意见修改的情况。“征求意见情况”应包括公众意见的数量、类型、意见要点等。“根据公众意见修改的情况”应包括：采纳公众意见的具体条款、修改方案及理由；未采纳公众意见的具体条款、不予修改的理由等。
□ 应用
18.旧城区改建的听证会程序包括哪些内容？
听证会是行政决策中最为严格的公众参与形式。由于旧城区改建涉及特定多数人的实际财产权益，社会影响面较大，因此适合采用听证会这样的严格程序。这里的听证会程序属于强制性听证，即只要满足法定条件，政府就必须启动听证会程序，而不是由政府自身来裁量是否举行听证。根据本条规定，旧城区改建听证会的法定条件如下：（1）“需要征收房屋”，而不是在旧城区的空闲位置进行设施配套或对旧城区房屋进行基础设施的维护；（2）“多数征收人”反对征收补偿方案，这个“多数”到底是多少，第一稿中规定了“90%”，第二稿没有涉及，根据通常理解并结合法律规则的解释原则，应确定为简单多数，即超过“50%”即可；（3）反对的理由限定为“征收补偿方案不符合本条例规定”，这里需要明确两点，一是这是一个主观要件，即只要“多数征收人认为”不符合即可启动听证会程序，二是“本条例规定”涵盖本条例的立法目的、基本原则、主体资格和程序规定，非常宽泛，政府不得在具体征收个案中在满足“简单多数”的主观要件的情况下援引本条例的具体规定否决被征收人关于举行听证会的提议。
在满足听证会的启动条件之后，市、县人民政府即应着手进行听证会的准备工作。根据本条第2款的规定，听证代表包括：（1）被征收人；（2）公众代表。被征收人与征收补偿方案的利益最为密切，因此每个被征收人均有参加听证会并优先发言的权利，也有委托律师或其他代理人参加听证会的权利。公众代表与征收补偿方案具有一定的利益距离，但也是当地旧城区改建计划的受影响方，甚至是“潜在”的被征收人，还是该地的合格公民和公共利益的最终判断人，故也有权利参加听证会并发表意见。关于听证会的程序，政府方面应事先公开程序细则和议程安排，方便听证代表做好准备。
关联参见
《城乡规划法》第31条
第十二条 社会稳定风险评估
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
□ 条文解读
社会稳定风险评估，是指在国家机关系统范围内与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。
把社会稳定风险评估作为房屋征收决定的必经程序，通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。足额到位，是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位，包括实物和货币两部分，是两者之和，即已经提供实物补偿的，可在总额中扣减相关费用。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理；专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不挪作他用。
□ 应用
19.社会稳定风险评估的内容主要有哪些？
社会稳定风险评估应该建立一个有针对性的评价体系，尽可能多地将各种相关影响因素纳入其中，在征收项目实施前全面客观地对未来风险发生的可能性进行预测。从目前实际情况来看，风险评估应该包含以下内容：（1）征收政策的基本情况及征收的必要性、合法性、合理性。（2）征收政策是否符合法律法规的规定。（3）征收政策是否符合当地的经济社会发展的总体水平。（4）征收政策能否为绝大多数群众所接受，是否兼顾了被征收群众的现实利益和长远利益，是否体现了公平、公正、公开原则。（5）征收项目实施的各项准备工作是否充分，如征收补偿方案是否制定，征收补偿标准是否符合当地房地产市场行情，补偿资金、安置房源是否落实，对困难家庭的综合保障条件是否具备，征收法律政策的宣传公示是否到位，拆除房屋的安全防护措施是否完备等。（6）征收项目的实施是否会引起征收片区范围内或周边居民的不满，是否对政策出台前的征收项目产生重大影响，征收补偿是否与区域内同类的项目间存在明显不公平，是否会激化社会矛盾等。（7）征收项目的拆除施工是否有障碍或安全风险隐患，是否会对周边环境产生较大影响，是否会造成周边群众生产、生活较大不方便，拆除工地管理能否符合规定要求。（8）征收项目的社会稳定风险防范对策和预案措施是否齐备。（9）征收的相关配套制度是否齐全，如公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、监管制度、责任追究制度等。（10）是否存在可能引发社会稳定风险的其他因素。[1]
20.如何理解本条规定的“应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”？
为了应对房屋征收过程中的社会风险，《条例》在征收决定作出前设置了社会稳定风险评估程序，规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。
国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中就有明确规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前，一些地方也已经出台社会稳定风险评估的专门规定，《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》第2条规定，城市房屋拆迁重大政策出台前和拆迁项目实施前都必须开展社会稳定风险评估。第7条规定，城市房屋拆迁重大政策社会稳定风险评估的主要内容：（1）拆迁政策是否符合上位法和相关法律法规要求，是否符合党和国家的大政方针。（2）拆迁政策是否落实了科学发展观的要求，是否符合经济社会发展的总体水平。（3）拆迁政策能否为绝大多数群众接受，是否兼顾了群众的现实利益和长远利益，体现了公平原则。（4）拆迁政策是否对政策出台前的拆迁项目产生重大影响，是否会引发较大的社会不稳定事件等。
第十三条 征收公告
市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
□ 条文解读
本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。
（1）作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
房屋征收决定公告属于行政公告。行政公告是指行政机关或依法律法规授权行使行政管理权的组织，将其议定或决定的事项，以张贴、公布等公示的方式，告知行政相对人的一种公示文书。房屋征收决定公告是市、县级人民政府对其作出房屋征收决定的一种公示，目的是让公众知道征收与补偿行为内容，公告的对象既包括征收人、被征收人、有关部门以及其他利害关系人等，也包括社会公众。
市、县级人民政府作出房屋征收决定后对相关事项予以公告，需要注意的是：第一，及时性。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。在条件允许的情况下，房屋征收公告的时间应与作出房屋征收决定同时进行。第二，显著性。应将公告张贴于征收范围内及其周围醒目、易于公众阅读的地方，对于规模较大的房屋征收还应在当地报纸、网络或电视上公布。第三，必备性。房屋征收公告除公示市、县级人民政府作出的房屋征收决定外，应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。也就是说，房屋征收公告的同时，征收评估补偿数额、补偿标准、由谁进行评估、征收法律程序以及如何进行法律救济的途径依法应同时公告，如果不公告或不全面公告，被征收人就会产生被欺骗的感觉，从而埋下了征收与补偿纠纷隐患。
（2）市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、解释工作的义务。
房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益，政策性强、时间紧，只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此，宣传、解释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容，一方面要让被征收人了解征收是为了公共利益的需要，应当服从大局，及时完成搬迁；另一方面，要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、用于产权调换的房屋情况、结算办法等，对被征收人遇到的各种问题给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样，包括召开征收动员会、咨询会，在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征收信访工作，对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定办理，认真解决群众遇到的问题。
□ 应用
21.如何理解房屋征收决定的物权变动效力？[2]
《物权法》第28条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”按照这一规定，人民政府的征收决定可以导致城市房屋物权变动，人民政府的征收决定生效时即发生物权变动的效果，也就是说，物权变动的时间应以征收决定生效的时间为准。
问题是，人民政府的征收决定生效如何理解？我们认为，人民政府的征收决定生效的时间点应该是“房屋被依法征收”，而所谓的“依法”，不仅包括人民政府依法作出房屋征收决定，而且还应包括当事人依法获得补偿。“当事人依法得到补偿”主要指的是，征收人与被征收人达成的征收补偿协议或市、县人民政府作出的补偿决定发生法律效力，当然，最好是征收补偿费完全付清。这一理解，也是符合本《条例》第27条第1款关于 “实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”规定的立法精神。房屋被依法征收，按照《物权法》第28条的规定，该房屋所有权转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。征收是一种国家所有权的特殊取得方式，国家不必征得被征收人的同意就可取得房屋的所有权，而且可以使该房屋上的负担消灭，因此从这个意义上说，征收可被认为是一种原始取得所有权的方式，即国家作为新的所有权人取得无负担的房屋所有权。
关联参见
《物权法》第28、147条；《城市房地产管理法》第32条
第十四条 征收复议与诉讼
被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
□ 条文解读
本条规定了被征收人的救济渠道，即对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本条关于行政复议、行政诉讼权利的规定和本《条例》第13条相比侧重点不同。第13条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行政诉讼权利的事项，是对房屋征收决定内容予以规范，保证被征收人能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权益。而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权利，即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明示，也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进行救济。
本条规定申请行政复议、提起行政诉讼必须“依法”。这里的“法”包括《行政复议法》、《行政诉讼法》，也包括其他有关法律、法规。《行政复议法》主要条文包括第6条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；……。”第9条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”第16条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”《行政诉讼法》主要条文包括第12条的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第20条的规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”第26条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”第44条的规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第46条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
关联参见
《行政复议法》；《行政诉讼法》
第十五条 征收调查登记
房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
□ 条文解读
本条是关于房屋征收部门对房屋征收范围内房屋情况组织调查登记，并将调查结果予以公布的规定。对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估，是确定补偿金额的前提和基础。调查登记事项，一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据，对其他可能影响房屋价值评估的因素，在调查过程中也应予以查明。调查结果的公布对象以被征收人为限。
对被征收房屋进行调查登记，房屋征收部门既可以独立完成，也可以委托房屋征收实施单位开展，一般情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率，减少阻力，房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道办事处、居委会配合进行相关调查工作。
为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况，房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取该房屋的资料，作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查的方式，对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进行调查登记，被征收人及其同住人有责任予以配合。
□ 应用
22.被征收房屋的调查登记如何进行？
调查登记，一般应当在房屋征收决定前进行。现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。
《房屋登记办法》第10条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
【以案说法3】甲乙兄弟二人，其中甲居住在争议的房屋内且落户于征收范围内，乙在外地居住，其户口也没有落户在该房屋内。该房屋原为两兄弟的父亲所有，父母亲相继去世后，其中甲以个人名义领取了该房屋产权证，甲乙二人曾为该房屋产权之争诉至法院，法院最终判决确认争议房屋为二人共同所有。现乙要求按照判决书来分配征收补偿款，理由是法院的判决书已经明确了各共有人各自所能使用的部位，实际上已经确权并析产将各个部位归于每个人名下。
本案中，法院的判决书仅仅是一个共同共有的确认，并没有进行财产分割，所谓的各人名下产权也未经有关房产登记部门登记，因此不在该房屋居住的乙只能作为共同共有人分得房屋估价部分的补偿，而不能以判决书为依据要求征收机关分配各共有人的各种征收补偿款项。
关联参见
《物权法》第16、17条；《房屋登记办法》第10条
第十六条 房屋征收范围确定
房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。
房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
□ 条文解读
本条规定房屋征收范围确定后，被征收人不得实施不当增加补偿费用的行为。对于“房屋征收范围确定后”的理解，本《条例》第13条第1款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据这一规定，房屋征收范围可能不一定属于市、县级人民政府房屋征收决定的公告内容。如房屋征收范围公告独立于房屋征收决定的公告，则“房屋征收范围确定后”并不等同于“房屋征收决定的公告后”。但是也存在“房屋征收决定的公告”内容包括“房屋征收范围”的情形，这种情形的“房屋征收决定的公告后”就等同于“房屋征收范围确定后”，在以后的实践中要特别予以识别。
□ 应用
23.征收范围确定后，哪些改建房屋和改变房屋用途的行为不能获得补偿？
针对可能存在的房屋征收前“突击”改扩建，以获取不当补偿的现象，本条明确规定了限制新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途的行为，以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为，公平对待各个被征收人。
征收范围确定后，征收范围内的单位和个人（被征收人）不得进行以下活动：
一是新建、扩建、改建房屋。本《条例》第17条和19条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，而且被征收房屋补偿是征收补偿的主要方面。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失等确定，新建、扩建、改建房屋会直接影响征收房屋的评估结果，从而增加征收人即作出房屋征收决定的市、县级人民政府的补偿费用，提高实现公共利益需要的成本。提高了补偿成本，损害公共利益，对其他被征收人也不公平。
二是改变房屋用途。被征收房屋价值的评估，除了考虑被征收房屋的区位、建筑面积外，还考虑房屋的用途，房屋的用途对补偿额的确定也有重要影响。房屋的用途和补偿费用的高低有密切关系，为了防止被征收人临时改变房屋用途，增加征收补偿费，牟取不合法的利益，本款明确规定，征收范围确定后，不得改变房屋用途。
三是其他不当增加补偿费用的行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式，除此之外还有其他一些情形，如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加，影响公共利益的实现，为了避免列举式规定的疏漏，本款概括规定了其他“不当增加补偿费用的行为”，将可能出现的情况涵盖在内，以确保征收工作公平公正开展。
【以案说法4】周某在某市和平区居住，一天在回家途中看到了该市政府在其小区门口贴出的房屋征收决定公告（其中内容包括房屋征收范围）。周某回家后立即和妻子商量，周围邻居的房屋面积都比自家的房屋大，为了能拿到更多补偿，决定在自家的房屋上面再增加一层。周某未向任何机关申请，和一家建筑公司签订了房屋建造合同，并在一周内完成了工程施工合同。在房屋调查登记时，该房屋没有被调查机关列入补偿范围，评估机构也没有对该房屋进行评估。因此，周某与房屋征收部门一直达不成补偿协议，该市政府随后依法作出了补偿决定，决定对其扩建的部分不予补偿。周某不服，向法院提起行政诉讼。
本案中，周某得知其所有的房屋属于房屋征收范围后，进行扩建的行为显然违反了法律的禁止性规定。因此，对于其提出的诉讼请求，法院肯定不会予以支持。
[1] 引自薛刚凌主编：《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第78-79页。
[2] 参见江必新主编：《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第137页。