三、政府出具的《承诺函》的性质

目前，政府出具的《承诺函》主要可以分为如下三种：

第一种是政府承诺协助解决问题。如上述案例中辽宁省政府出具给原新华银行香港分行的《承诺函》，辽宁省政府承诺如借款人不能按要求偿还债务时，省政府将协助解决贷款人拖欠债务事宜。政府的此种承诺因不符合我国担保法上关于“保证”的规定，不构成法律意义上的保证，仅具有安慰的作用，实质是一种安慰函。

第二种是政府承诺在其平台公司收入不足以按合同约定按期偿还投资人投资本金及收益，差额部分由财政部门安排足额财政性资金代为偿还。政府出具的此种承诺函属于法律意义的保证担保，违反了《担保法》与《预算法》中政府及其部门不得作为保证人提供担保的强制性规定，因此属于无效承诺。

第三种是在政府负有支付责任的PPP项目中，政府财政部门出具《承诺函》承诺将其未来的支出责任纳入相应的年度预算及财政中长期规划，保证按照与投资人的合同约定及时支付相应资金。此时，政府《承诺函》可以理解为“把合同付款责任纳入预算的确认函”，是政府向投资人再次表明其会按合同约定合法、及时安排相应财政资金用于履行合同中约定的支付义务。由于政府所承诺事项本身就是其应负的合同义务，因此不属于法律意义上的保证担保。若政府违反其《承诺函》中的承诺，需承担相应的合同违约责任，在这一点上与第一种承诺函有所区别。