第五节 政府平台公司作为PPP实施机构的法律分析

一、政府平台公司简介

1.成立背景及定义

国家“分税制”改革后，地方政府财力变得有限，难以满足大量的公共事务支出。为解决这一问题，中央提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的意见，为地方政府发展融资平台公司提供了政策依据。在2008年金融危机背景下，为了拉动地方经济增长，弥补地方政府的财力缺口，地方政府融资平台公司如雨后春笋般涌现出来。

根据财政部、发改委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件^[2]，可将地方政府融资平台公司定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。平台形式包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、投资开发公司、国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

2.存在的风险隐患

随着地方政府平台公司的数量和融资规模的飞速发展，其负债规模也在急剧膨胀，大规模的投融资给地方政府带来了居高不下的债务。据统计，自2008年至2013年，地方政府债务余额从3.2万亿元飙升至17.9万亿元，地方政府债务约达到地方财政收入的3倍。这反映出在中央倡导地方组建融资平台的政策背景下，地方政府脱离了当地经济社会发展的实际情况，盲目地“超前消费”。地方融资平台最大的风险，就在于把地方政府基础建设和公共事业产生的债务信贷化。

鉴于地方政府债务压力，政府在作出投融资决策时面临相当大的考验，基础设施、公共服务类项目的建设模式，以及地方政府平台公司的定位和功能亟待转型。

3.现行的政策规定

为加强地方政府性债务管理，防范和化解财政金融风险，促进国民经济健康发展，国务院分别于2014年9月21日、26日发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），两大文件明确提出，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；剥离地方政府融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。由此，各地政府纷纷开始试点融资平台转型，保留平台公司自主发展的投资职能、项目建设管理职能等，废除了传统的政府融资功能。