第二节 政府特许与公私合营

一、政府特许

政府特许，也称为政府许可或特许经营，通常是政府或准政府机构（特许人）颁发的授权或许可，授权被特许人建设和经营某个项目。例如，我国由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于2015年联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将特许经营定义为“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。

建设项目如果涉及政府的重要利益和职能或有政府参与就会涉及政府特许，比较典型的是基础设施公用事业领域。基础设施包括大型隧道、桥梁、高速公路和铁路等，公用事业包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等等。另外，一些大型能源和矿产资源项目，例如石油和天然气的开采也可能涉及政府许可。

近年来，在国际实践中，各国政府越来越多将政府特许的建设项目的建造和运营直接外包给私人部门。其中的一个原因是私人企业通常效率较高，另一个原因是通过外包可以将风险转移给私人部门，从而减少政府所需承担的风险。最为重要的是，如果项目失败，项目公司的债务将不属于政府债务因而无须政府对之负责，也不会出现在政府的资产负债表上。

政府特许项目最典型的模式是建设——经营——转让（Build-Operate-Transfer）即BOT模式。在采用BOT模式建设的项目中，政府特许是项目启动的前提条件。政府就项目的建设与私人企业签署特许经营协议，约定在一定的特许经营权期间，授予该私人企业建设、经营该项目，并许可其通过向用户收取费用或出售产品/服务以清偿贷款，回收投资并获取利润。特许经营权期满后，私人企业按协议约定将项目所有权转让给政府。

随着BOT模式的广泛采用，在此基础上演变出许多相似模式，如建设—转让（Build-Transfer，BT）、建设—拥有—经营（Build-Own-Operate，BOO）、建设—拥有—经营—转让（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建设—租赁—转让（Build-Lease-Transfer，BLT）及建设—租赁—经营—转让（Build-Lease-Operate-Transfer，BLOT）等。BOT模式逐渐发展成为公私合营模式（PPP），下文将进一步介绍。

政府特许的项目一般具有以下特点：

1.政府将原属于公共部门的建设、经营项目的权利在特定期间（即特许经营期间）内授予私人部门。

2.项目公司是发起人就项目专门设立的特殊目的公司，其股东通常包括具有相关项目建设经验及经营经验、原材料采购能力和产品销售能力的公司。

3.项目建设一般通过金融机构获得融资。贷款方对发起人无追索权或仅享有有限追索权，因此与项目公司及其股东一样，也将承担一定的风险。

二、公私合营

公私合营（Public-Private-Partnership，PPP）通常是指公共部门与私人部门之间以向社会提供公共服务为目的，以订立协议的方式建立的长期合作伙伴关系，这其中公共部门与私人部门之间取长补短，彼此共担风险、共享收益。^[1]该模式下，为了提供传统上由政府负责的基础设施和公用事业服务，通过协议明确双方的权利和义务，由政府授权私营方设计、建造、交付和运营设施并提供相关服务，私营方对项目成本进行融资并通过项目运营得到回报。私营方经营较有效率，公私合营项目可以减少政府财政支出并由私营机构分担风险。从广义上来说，PPP包含BT、BOT、BOOT、TOT、OMC、CBO等多种模式。这种公私合营模式通常用于公共领域的项目建造，比如建造道路、桥梁、隧道、铁路、学校、医院、监狱等。

PPP最早起源于英国（被称为私营部门融资参与，Private Finance Initiative），后来推广至美国、德国、法国等发达国家。现今几乎所有的发展中国家也都采用过PPP模式。在2008年金融危机以后，随着各国融资需求日益扩大，PPP模式更是获得广泛青睐。

（一）PPP的优势和应用

各国之所以愿意采用PPP，是因为该模式具有诸多优势：

1.政府部门对PPP项目资金投入有限，这样既可以减轻政府债务，还能够与私人部门分担风险。当然，公私合营项目不纳入政府资产负债表，需要有一定的条件。例如，欧盟统计局在其2004年18号决定中规定，如同时满足下列条件，公私合作模式中涉及的财产则属于非政府财产，不在政府的资产负债表上反映：第一，私人合伙人承担项目建设的风险，政府不作出任何项目完工的担保；第二，私人合伙人至少承担供应和需求风险中的一项风险，供应和需求风险是指广泛的市场风险，例如道路或隧道的使用人数达不到预期人数。

2.能够通过引入私人部门的技术和创新能力，提高政府部门工作效率，从而提供更为优质的公共服务，满足公众对基础设施的需求。

3.就私人部门而言，PPP项目可以为当地企业创造大量商业机会，开拓发展空间，获取经济利益。

4.通过与大型跨国企业合作，有助于提高当地企业的专业化程度，进而增强其在国际项目竞标中的竞争力。

PPP的成功建立在政府、私人企业、金融机构共同分担风险的基础上。PPP项目常采取项目融资模式（项目融资的介绍可参看本书第五章），为项目提供融资的金融机构则希望大部分项目建设和运营的风险由项目公司及发起人、工程总包商、运维商等项目参与方之间妥善分配和承担。私人部门有其风险承担的上限，而政府部门财务投入确定的同时，需要对项目从资信、法律和政策上提供支持，公私部门对风险和收益的合理分配，不留风险敞口，是项目可以获得金融机构支持的关键。

由于政府不同程度介入项目的开发和融资，融资方往往关注政府为项目提供的支持方式、政府有权解除特许协议的情形、政府解约后是否提供赔偿、政府是否有权授权其他方运营存在竞争的项目等（参看第四节特许协议）。建设和运营风险一般通过签订建筑合同、运维协议等项目文件由建筑商和运营商承担。为使融资方满意，政府有时保证项目最低收入，或同意在政府解约时支付足以偿还融资方提供贷款的赔偿金，以促成项目融资完成。

（二）PPP立法

为提高PPP透明度和私人部门参与度，多国已颁布专门的PPP法案，如孟加拉、斐济、贝宁、雅典、约旦、肯尼亚、毛里求斯、巴布亚新几内亚、波兰、比利时、斯洛文尼亚、坦桑尼亚、雅加达、赞比亚、阿尔巴尼亚等。另外，有一些国家则是出台了相关的政策和指南，如澳大利亚、法国、英国。

一些国际组织也颁布了PPP指南，如联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）在2000年出台的《PPP指南》，经济合作与发展组织（OECD）出台了《关于PPP公共治理方面的基本原则》，欧盟则颁布了《PPP规则》。

（三）PPP与中国

PPP在中国并不属于新事物。在1984年，我国采用BOT模式兴建的深圳市沙角火力发电厂已成功移交给政府，这是我国第一例PPP项目。随后，我国相继在来宾电厂项目、兰州威立雅水务项目及北京地铁四号线项目等项目中继续推行该模式。

2013年以来，我国PPP掀起新高潮。就立法层面而言，2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。同年12月2日，发改委公布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，2015年6月1日，发改委、财政部、人民银行等六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式实施。为鼓励采用PPP模式，财政部还多次印发PPP项目推介通知。

在规模上，据财政部2016年公布的数据显示，截至2016年2月底，中国已有7110个项目纳入PPP综合信息平台，投资规模总计人民币8.3万亿元，涉及能源、水利、环保和市政工程等近20个领域。自实施“一带一路”战略以来，中国企业走出去的步伐日益加大，这些企业在参与东道国基础设施建设项目时，常在东道国的法律体系下采用PPP模式。