四、住房保障管理部门与申请人签订的租赁合同性质

第一种模式为住房保障管理部门与申请人签订租赁合同。[17]在这种模式下，住房保障管理部门事先设定准入条件，公告相关事项，待申请人提出申请后，住房保障管理部门审查作出是否允许其获得公租房的决定，之后申请人与住房保障管理部门签订房屋租赁合同。运用“双阶理论”对该法律关系进行分析，住房保障管理部门对于申请人提出申请作出许可或者拒绝为其提供公租房的行为属于典型的行政行为，申请人如果认为住房保障管理部门作出的决定侵害了自己的合法权益，可以通过行政复议或者行政诉讼的途径来实现权利救济。

而对于住房保障管理部门与申请人签订的租赁合同的性质，根据上文的阐释可知，由于并不存在一个特别清晰而明确的判定标准，因此只能结合具体的合同内容进行分析，因此笔者将从租赁合同内容入手，就以下四个方面对第一种供给模式下的租赁合同性质进行分析：

第一，从缔约自由来讲，在私法领域，基于契约自由的原则，当事人不仅可以选择是否订立契约，而且还能就缔约对象以及缔约内容做出选择。首先，在该种模式下，承租双方显然都不享有缔约自由，对于出租方的住房保障管理部门来讲，虽然在前一阶段中，其有权对申请人的申请作出行政决定，即决定哪些人具备获得公共租赁住房的资格，但其在后一阶段的租赁合同中没有选择是否订立合同以及与谁订立合同的自由，必须根据前一阶段的行政行为来与特定的申请人订立合同；而对于承租方来说，其同样没有选择相对方的自由，必须服从住房保障管理部门作出的配租决定。其次，对于合同的内容，实际上双方也没有选择的自由，基本内容都是由相应的地方性法规或者政府规章进行规定，例如各地的公租房法律规范中已经明确规定租金标准以及动态调整[18]，对于承租人来说，显然没有讨价还价的余地，另外对于出租方来讲，也必须执行法律规定的租金标准，不能够擅自提高或者降低租金标准[19]。不仅仅限于租金，对公租房的户型面积、用途和使用要求、租赁期限、停租及退出机制等构成租赁合同的主要条款，双方都没有合意的自由，只能依据相关的法律规定[20]，当事人之间订立的租赁合同仅仅是将法律规范的内容写入合同中。实际上，即使双方未在合同中对这些事项进行约定，承租双方也会受到相应的约束。

第二，私法租赁合同中，承租人与出租人签订租赁合同之后，除非当事人之间有特别的约定，一般来讲，在房屋不受到损害的前提下，承租人有权选择如何利用该房屋，可以供自己使用，也可以闲置，而且在出租人同意的情况下可以转租，即使事先未得到出租人的同意，转租的效力也不会被否定，只是出租人享有合同的解除权。而根据各地公租房的规定，如果承租人在承租期间实施了转租转借、擅自改变公租房用途、无正当理由连续空置公租房达到一定期限以及人均面积低于某一标准等违反公租房供给目的的行为，则会导致租赁合同被终止，[21]同时还可能使得承租人丧失再次申请公租房的资格。[22]

第三，在租赁合同履行的过程中，住房保障管理部门享有诸如监督检查[23]、制裁处罚[24]等特权。作为合同一方的当事人，其享有的权利明显多于承租人，合同双方的权利义务配置完全是不平等的，作为出租方的住房保障管理部门，其不仅仅享有作为出租方的权利，还有对相对人的行为监督、管理以及处罚的权力，这些行政特权的存在使得在他们之间形成的公租房租赁合同带有浓厚的行政色彩。

第四，就合同的强制执行来讲，私法合同的强制执行原则上必须经过法院的审理，同时由法院进行强制执行。[25]在私法合同中如果一方违约，守约方是不能以双方订立的合同直接对违约方进行强制执行的。而根据各地关于公租房的规范性法律文件的规定，如果承租人在承租期间有违反合同约定或法律规定的行为时，住房保障管理部门可以责令承租人限期退回，逾期不退回的，其可直接申请人民法院强制执行，[26]法院不必对案件进行审理。另外如果承租人拖欠租金，住房保障管理部门可以直接通过承租人的工作单位，将租金从承租人的工资中划扣[27]，这些行为实际上均属于行政强制执行。

综上所述，笔者认为，在该种公租房供给模式下的公租房租赁合同显然区别于私法合同，住房保障管理机关与承租人之间形成的是行政法律关系，应该将其认定为行政合同，利用相关的公法规则对其进行调整[28]，才能够使预设在合同中的行政目的得以实现。