第一节 社会保险基金的公法性
一、社会保险基金公法性的来源
（一）生存权与物质帮助权、社会保障权
人类，最初始与禽兽一样，出于恐惧死亡的本能，进行着简单的衣、食、住、行等生存活动；随着人类进化，人的智性增强，为了摆脱自然状态下彼此争斗、互相残害的不利生存境遇，通过社会契约的方式建立了国家和政府，法律也因此出现，以此保全个人生存与社会生存。[8]“生存权的内容，早在人类认识了自体不同于动物的社会价值之后就已经存在了。”[9]纵观近代资本主义的发展历程，为了解决人的生存问题，资本主义国家从早期任意性的相互扶助制度，即由资本主义自由竞争体制下的富人施舍制度来救济社会上的“不幸之人”，而国家对此不承担责任；发展为国家出面干预，修正绝对契约自由下造成的劳动者不堪重负的生存局面，通过保护劳动者的劳动权为劳动者的生存提供有限的支持；再发展到国家直接插手管理弱者的生存问题，把保障社会弱势群体的生存作为自己的政治义务。[10]生存权的内容不断被充实，并最终以法律的面貌登上历史的舞台，生存权，第一次作为法的概念被明确提出，是在奥地利著名法学家安东·门格尔的著作《全部劳动权史论》中。安东·门格尔认为，“社会财富的分配应确立一个使得所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，‘社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的，为维持资金生存而必须获得的物和劳动的要求的权利’，这种由个人按照生存标准提出而靠国家提供物质条件保障的权利就是生存权。”[11]其后，生存权的概念逐渐得到确立和推广，并掀起了人权理论上的一场历史性的革命。直至德国1919年《魏玛宪法》首次以宪法明文规定的方式对生存权予以保障，明示了生存权是一种靠国家的积极干预来实现“像人那样生存”的权利，这种权利与通过要求国家权力的完全不干预来确保国民自由的自由权，在基本权利的内容上，是完全不同的。[12]此后，人权理论开始从以自由权本位向生存权本位转变。自第二次世界大战以来，越来越多的国家在宪法中增加了生存权的内容，并将其作为公民所享有的基本权利。生存权成为人最基本、最首要的人权，也被视为一种国家保障国民基本生存、生活条件的政治义务。由于历史的变迁和时代的不同，生存权的内容在不断发生着变化，各个国家以及学者们对于生存权内涵的解读也不尽相同，从早期的“纲领规定说”[13]到“抽象权利说”[14]再到“具体权利说”[15]，生存权的内涵不断被深入和深化。自国际人权文件如《世界人权宣言》[16]、《经济、社会和文化权利国际公约》[17]规定了“生活水准权”后，生存权被赋予“生活水准权”的国际含义。通常来说，广义的生存权指的是人体面而有尊严地生存的权利，既包括人们有通过劳动来实现生存的权利，包括人们在失去生存能力时得到国家物质帮助的权利，还包括环境、教育、和平等与生存相关的内容。
生存权作为最基本的人权，是享受其他人权的基本前提。要实现人体面而有尊严地生存，离不开财产这一物质基础。尽管劳动是财富的源泉，也是保障生存权得以实现的一种基本手段。但“如果说生存者是通过‘劳动—财产—维持’生存的定式完成了生存权的自我实现的话，那么另一种定式‘物质请求—国家帮助—维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”[18]通常来说，多数社会成员往往是通过前一种定式来实现自我生存权的保障，但是另一部分特殊的社会成员——社会弱者，或者遭遇疾病、失业、生育、灾害等社会风险的社会群体，需要从国家获得物质帮助来维持基本生存。“生存权的目的，在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，要求国家有所‘作为’的权利。”[19]我国宪法第45条规定了物质帮助权：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。物质帮助权成为宪法所确立的公民的一项基本权利，并获得了宪法层面的法律依据。[20]对公民提供物质帮助，是国家和社会的法定义务；公民从国家获得物质帮助是其依法享有的法定权利。
现代化大生产的过程中，风险和灾难随时都可能发生，对于社会弱者来说，社会保障是他们救命的稻草，在他们危难之际伸出援手。因而，社会保障制度对社会成员来说，具有生存的救济预备意义，其保障的是社会成员不至于在风险和灾难面前难以维持生计。从社会保障与弱者的关系来考察，甚至可以这样认为，社会保障权就是社会弱势成员的生存权。通常来说，这种意义上的生存权对于社会强者来说是不需要的，然而社会强者也存在沦为弱者的可能，一旦遭遇不可估计的社会风险，出现生存危机时，社会保障权就成为他原来生存权的自然延伸，失去社会生存能力的社会成员有向国家（政府）提出获得生存必需的物质帮助的权利。然而，在没有具体法律规定的情况下，人们无法直接就宪法的基本权利保障条文提出请求。物质帮助权必须通过具体法律来实现。社会保障权就是物质帮助权在社会保障法中的具体形式，是物质帮助权从宪法权利到具体实体法权利的转化。宪法设定物质帮助权的目的，在于为公民的基本生存和生活提供物质帮助，以保障其生存权，从这一意义上讲，物质帮助权，实质为宪法赋予公民依法享有的公民的公权利。[21]有学者认为，社会保障权就是物质帮助权，是公民因特定原因不能通过正当途径获得必要的物质生活资料时，有从国家和社会获得生活保障、享受社会福利的一种权利。[22]我国社会保险法明确规定了国家建立社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。[23]因此，物质帮助权和社会保障权之间，是抽象和具体的关系，其本质上是同一权利，但不同的是，物质帮助权是宪法层面上的抽象权利，社会保障权是物质帮助权在社会保障法中权利由抽象到具体的转化。社会保障权，突出体现了物质帮助权这一基本权利的客观属性，更多关注社会整体利益。
（二）社会保障权的实现与社会保障基金的形成
1.公权力的介入与社会保障制度的建立
社会成员在人生旅途中的“短视”使之不易为未来做充足的准备，同时，现实生活的紧张与压抑也会迫使社会成员倾力对付日常生活的“开门七件事”，无暇甚至无力“深谋远虑”。事实上，也只有当人们“今朝有酒今朝醉”后，才有可能“明日有事今日忧”。这也正是马克思所发现的人类历史的发展规律：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等。[24]这就需要国家以公权力的方式建立统一和公平的社会保障制度。社会保障制度，相互对应的权利义务遍及政治、经济、金融、家庭、政府、企业领域和众多社会成员，只有具有国家强制性的法制手段才能进行有效地调整。社会保障的国家责任具体表现为政府采取积极措施推动统一、公平的社会保障制度的建立。社会保障制度实际上就是一种国家强制性的权利和利益分配机制。在现代社会，把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是不行的，也根本不足以抵御社会变动的冲击，只有国家以公权力的方式介入形成社会保险制度才能为人们提供持久和可靠的保障，减缓巨大的社会变动给人们带来的社会风险和冲击。
养老保险是全体社会成员的老年生活的基本需求，具有长期储蓄和延期支付的特征，其周期性长和风险性大的特点要求真实的信息交流管理和强制性的信用责任。就社会成员个人而言，年轻时的短视使之不愿为老年时作出应有的储蓄，当其年老时就只能依靠他人和社会。但如果国家不强制其社会成员参加养老保险，则最后的结果便只能是谁也无所依靠。加之失业和贫困的存在，社会中必然有一部分人缺乏进行养老储蓄的可能。金融机构在经营中的风险和保险公司在市场竞争中成败的不确定性，作为个人的社会成员对于自己储蓄回报的不可控制，对于投入商业保险预期的不能确定都要求国家依法建立社会养老保险制度。这也是世界上166个国家中90％即160个以上的国家实施强制性养老保险的理由所在。在医疗保险中，由于疾病是人们最不能确定的社会风险之一，医疗服务具有治病救人和追求利润的双重功能，医疗服务专业性强，管理成本高，医务人员和求治病人信息不对称，医疗费用的急剧增长已为全社会所难以承受，以法律的强制手段来建立社会保险基金并规范医疗风险的必要性就显而易见了。同时，法律调整社会关系的公平性特征也与医疗服务的社会公平需求相吻合。社会成员的健康状况会对其经济收入、生活质量和社会地位产生直接的影响，低工资收入者在疾病中极易落入贫困而难以自救，医疗保险立法通过基本的健康服务项目，向他们提供基本的医疗服务，有助于帮助他们克服疾病风险，维持稳定的生活方式。工伤保险进行社会立法的必要性就更为明显。工伤保险是对职业伤害的受害者及其家庭的经济损失、劳动能力损失和生命损失提供的保障。工伤事故发生后，用人单位和劳动者常常在认定及责任上都有重大的分歧，一些企业甚至会在重大事故后无力承担责任进而破产，即便支付一次性赔偿金对于永久丧失劳动能力的劳动者在养老、养残和遗属抚养与赡养上的需求也难以给予有效保障。工伤保险立法规定由用人单位缴费建立统一的统筹基金、统一的支付条件和支付标准，从而有效地解决受到伤害的劳动者在赔偿、救治与生活条件方面存在的困难。[25]
2.财产权的限制与社会保险基金的形成
社会保障基金一般有五个主要来源：一是由参保人所在用人单位按其工资总数的一定比例支付；二是由参保人按照自己工资的一定比例缴纳；三是政府财政拨款，绝大多数国家的政府都对社会保险基金承担责任，只是方式不同，有的是通过财政预算直接支付，有的是弥补缺口；四是社会保险基金所产生的法定孳息及投资收益等；五是社会捐赠。在我国还有以国有资产存量变现的方式来补充社会保障基金。[26]我国的社会保障基金具体划分为全国社会保障基金、社会保险基金、社会优抚基金、社会福利基金、社会救济基金。其中社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金，资金来源主要来自政府财政拨款（另外还有社会捐助以及经国务院批准的其他方式筹集的资金等），不需要用人单位、个人纳税或缴费。这些基金的基金规模、资金的适用范围和国家政策直接挂钩，并且资金的来源、管理或者使用由政府直接决定，资金适用对象和用途具有特定性，与社会保险基金存在着一定的差异。[27]
社会保险基金是社会保障基金的核心和主体，其最主要的来源是用人单位和劳动者缴纳的社会保险费。从本质上来说，无论是用人单位的缴费还是劳动者个人的缴费，实质上都是劳动者劳动创造的价值的一部分，属于公民的私有财产。用人单位和劳动者缴纳社会保险费的义务，来自法律的强制性规定，也是国家对公民私有财产进行限制的一种体现。公民的私有财产神圣不可侵犯，我国宪法明确规定了公民的合法的私有财产不受侵犯。但是，宪法对于私有财产的保护并不是绝对的。随着现代社会的发展，个人本位逐渐让位于社会本位，国家开始强调个人的社会义务，对私有财产的限制也逐渐增强。“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能，所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有者增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。”[28]因此，若基于社会公共利益的需要，国家可以依法对公民的私产进行必要的限制甚至剥夺。社会保障法律制度中对公民财产权的限制，体现在社会保险基金的筹集即社会保险费的征缴上。社会保险费的征缴具有法律强制性，体现出国家以公权力介入公民的私有财产领域，强制要求公民“用今天的钱来为明天埋单”。其理由在于，如果不对公民的财产权予以一定限制以征缴社会保险费，仅仅依靠政府的财政，很难支撑庞大的社会保险开支，公民的社会保障权难以得到有效的实现。对公民私有财产作出的一定限制，是为了公民社会保障权利的实现，进一步说是为了整个社会的公共福利。可以说，这种财产权的限制，体现了个人利益与公共利益的冲突，事实上是国家在个人利益与社会利益之间的权衡取舍。
二、社会保险基金公法性的体现
国家建立社会保险基金，以社会保险形式进行国民收入的再分配，使公民中的特殊人群和弱势群体的基本生活得到保障。社会保险基金在形成、管理等各个环节都带有明显的公权化色彩，[29]主要体现在以下几方面：
（一）社会保险费的征缴体现国家强制性
社会保险费是社会保险制度的血液，社会保险费的征缴关系到社会保险制度的生死存亡。社会保险费用的征收与缴纳成为立法认可的行为，可以对社会成员的相关行为进行有效的调整。根据我国《社会保险法》的规定，缴纳社会保险费是用人单位和劳动者必须遵守的法定义务，而不是基于私法上的意思自治。社会保险费的缴存时间、缴费比例都不取决于单位或个人的个人意志，而是根据法律的强制性规范。法律体现的是国家意志，得到国家强制力的保证，与法律相伴随的是对违法者的制裁。我国《社会保险法》还强化了用人单位和劳动者缴纳职工保险费的义务，规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨。对于未提供担保的，还可以申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。这一法律后果体现了明显的违反公法义务后果的特点。[30]
（二）社会保险费的筹集由政府授权或指定机构负责
由于社会保险具有广泛的社会性，社会保险的权利由社会成员共同、平等地享有，并且随着社会经济条件的发展逐步扩展待遇和项目。所以，对于涉及社会成员基本保障权益的项目，立法规定了强制性规范，明确了国家（各级政府）、社会、企业、个人以及其他各方必须履行的义务，无论各方意愿如何，均必须依据法律的规定遵照执行。根据我国《社会保险法》规定，国家（政府）是社会保险法律关系，尤其是社会保险基金形成中不可或缺的法律主体。在社会保险基金的筹集过程中，社会保险费的筹集由代表着国家（政府）公权力的社会保障职能机构负责。例如，关于社会保险费的征缴，我国《社会保险法》就明确规定：“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。”[31]
（三）国家对社会保险基金承担经济支持责任
在社会保障制度建立较早且较发达的国家都规定了国家对社会保险基金提供经济支持的责任。我国同样规定了国家对社会保险基金承担的经济支持，主要表现为提供经费支持、政府财政补贴和税收优惠政策。[32]此外，我国就国有企事业单位的基本养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民基本医疗保险规定了政府的经济责任。[33]国家在社会保险基金中“出资者”的角色更多地体现出公法的色彩。
（四）国家是社会保险基金的管理者
实行国家监督，是国家责任在社会保障制度中的体现，国家应该承担社会保险制度实施中的监管责任。我国社会保险基金的管理主体是国家。国家在社会保险基金管理中的角色，具有多面性，不仅包括社会保险基金的筹集、管理和给付，还包括制定社会保险基金管理的法律，并负责对社会保险基金的管理运营进行监督。这种管理模式体现出强烈的公权化色彩。国家对社会保险基金实行严格的监管，立法明确了各级政府及其劳动行政部门、财政部门、审计机关在社会保险基金监管方面的职责。这些职责的行使，表现出政府对于社会保险制度实施的监督。政府监管部门根据社会保险法、社会保险基金管理的相关规定，对社会保险基金的筹集、投资运营和给付实施监管，以实现国家社会保险制度的立法目的，并有效保障社会保险制度的正常运行。
三、社会保险基金公法性质的再审视
（一）公权介入对社会保险基金性质的影响
社会保障制度的建立，离不开国家公权力的积极介入或干预。可以说，公权力的介入是国家在社会保障制度中承担责任或义务的一种体现。社会保障的国家责任具体表现为政府采取积极措施建立并完善社会保险制度，为社会保险提供制度供给、财政给付、监督管理等多方面的支持，确保社会保险事业的可持续发展，从而公平、公正地实现公民的社会保险权。社会保险基金，作为社会保障制度的物质基础，是通过国家公权力的介入，强制社会成员参加社会保险，缴纳社会保险费而形成的，尽管其形式上似乎是国家动用公权力强制对公民的私人收入予以限制，但实质上是国家在社会保险基金中的国家义务、政府责任的承担。国家通过社会保险的形式对国民收入进行再分配，使公民中的特殊群体和弱势群体的基本生活得到保障。对于社会保险对象中的边缘群体，政府从社会公共利益出发，对他们的利益诉求和权利保护给予特殊的关注并承担特别的责任。美国1935年《社会保障法》明确规定了政府在社会保障基金制度中“财政责任”和“行政责任”的角色。英国1942年的《贝弗里奇报告》中也描述了政府统一管理社会保险基金的责任和能力。[34]我国《社会保险法》同样明确了社会保险制度中政府的职能和责任，构建了以政府补助保险费、社会保险基金先行支付、政府组织实施和进行监管的国家责任体系。社会保险基金，从筹集到投资、管理、给付，再到监管，无论哪个环节都充斥着公权力的身影，体现出国家以“有形的手”积极干预。但是，这是否就意味着社会保险基金是属于国家的财产？这是审视社会保险基金法律性质要考虑的问题。
（二）“征缴”对社会保险基金法律性质的影响
在《社会保险费征缴暂行条例》出台之前，社会保险费的征缴工作中经常使用“征收”这个词，自国务院1999年颁布《社会保险费征缴暂行条例》之后，统一规范为“征缴”这一用语。我国2010年《社会保险法》关于社会保险费的筹集继续沿用了“征缴”这个词语。何谓“征缴”？从《社会保险费征缴暂行条例》与《社会保险法》规定的具体条文中不难看出，“征缴”实际上包含了征收、缴纳的含义。社会保险基金由社会保险费征收机构依法征收社会保险费，用人单位及个人依法按时足额缴纳社会保险费。那么，社会保险法上的“征收”与宪法上的“征收”能否等量齐观？“征缴”是否对社会保险基金的法律性质有决定性的影响？
我国宪法上规定了两种情形的征收，一是对土地实行征收或者征用并给予补偿；二是对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。[35]两种“征收”实施的前提条件都是国家出于公共利益的需要；两种“征收”在实施之后都要给予补偿。社会保险基金的形成，的确是出于公共利益的需要，对公民的私有财产实行征收，看似符合宪法规定“征收”的前提条件，然而，与“征收”相对应的“补偿”体现在哪里？可否把政府对社会保险的补贴责任视为一种补偿？根据我国《社会保险法》的规定，政府补贴是在社会保险基金支付不足时进行的。[36]这就意味着，在社会保险基金足够的情况下，政府并不会为“征收”行为而额外买单，这种补贴并不具备必然性。因此，把“补贴”视为“补偿”的观点在宪法层面上是缺乏依据的。可见，社会保险费的征收，并不等同于我国宪法上的“征收”。
有学者认为，社会保险费的征收，是一种财产所有权的单向转移，国家或政府不会对养老金的缴纳者进行对价支付或补偿，理由就是这种基金的筹集凭借的是国家的公共权力，而不是产权。[37]这种观点将社会保险费的征收视为行政征收行为。在行政法学界，一般将行政征收界定为：行政主体根据公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政征税和行政收费这两种形式。行政征收是无偿性的。[38]行政征税和行政收费，属于公民间平等的公平牺牲，因而不需要补偿。而宪法意义上的“征收”是针对个别公民的财产权利的剥夺与限制，是一种公民间不平等的特别牺牲，因而应该得到国家的补偿。[39]可见，行政法上“征收”的概念与宪法上“征收”的概念内涵又有所不同。那么，社会保险基金的“征缴”是否属于行政征收？从形式上看，社会保险费的“征缴”的确是国家出于社会公共利益的需要，强制对公民的私有财产进行一定限制，且具有无偿性，不需要做出相应的补偿。但是其内涵与行政征收截然不同。首先，目的不同。尽管从宏观上来看，社会保险费的征缴与行政征收，都是出于公益。但是，实际上行政征收是国家为了完成其职能维护其统治而取得所需的物质资产，其根本目的在于保证国家财政开支的需要。而社会保险费的征缴，是国家为了确保公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下能够从国家和社会获得物质帮助，其旨在为公民的基本生存和社会风险提供一种保障，具有预备意义。因此，社会保险基金又被通俗地称为老百姓的“保命钱”。其次，用途不同。行政征收所得的资金依法用于国家的建设，调节并促进国民经济的发展。而社会保险费征缴所形成的社会保险基金，依法用于支付公民在遭遇年老、疾病、失业、工伤、生育等社会风险时所应享受的保险待遇，不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。最后，性质有所不同。行政征收，是一种对公民财产所有权的剥夺，即通过国家强制力将公民的私有财产转变为国家所有，国家无偿取得行政相对人的财产所有权，并将这些资金作为维持国家机器运营的物质基础，相对人不再享有请求获得该财产的权利。但社会保险费的征缴，只是对公民财产所有权的一种限制而并非剥夺，国家并不因此而获得社会保险基金的所有权。当社会成员在年老、生育或遭遇失业、工伤、疾病等社会风险时，可以主张从社会保险基金中获得相应的保险金以保障其生存。
可见，社会保险费的“征缴”，只是因其强制性的特点而赋予了社会保险基金公权化的色彩，并不能就此认定社会保险基金的形成是一种财产权的单向转移。
（三）社会保险基金权属的再思考
1.社会保险基金是国家私产还是国家公产？
对国家所有的资产进行公产与私产的划分早在罗马法上已有所体现。早期罗马法将所有权归属于国家之物都统一称为公有物。但随后在实践中逐渐认识到，公有物的功能与作用并不完全相同，于是又根据其作用的不同对公有物进一步划分为公产与私产。譬如奥古斯都时，将国家的土地分成两部分：一部分（公产）由元老院管理，一部分则为帝皇的私产，帝皇有权将私产卖给私人。在近代，法国是最早区分公、私产并建立起独立的公产制度的大陆法系国家。1833年，法国法学家V.普鲁东首次在其著作《公产论》中对公产理论进行了较为系统的阐述，并区分了公产与私产的区别——政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用，在它们的用途没有改变之前不能转让，也不能作为取得时效的标的。它们区别于政治共同体的另一部分财产——私产；私产，是属于共同体所有的，正如私人的财产属于私人一样，是生产性的可以用以谋取利益的财产。[40]其后法国对公产与私产的区分标准便沿着使用目的的方向在理论上发展，继而逐步建立起独立的公产制度并不断加以完善。通过将国家财产区分为公共领域中的财产和民事领域中的财产，并给予不同的法律地位并由不同的法律规范来调整，从而保证为公共利益服务的财产能真正地造福人民，促进公民的福祉，而不会逃避为公共利益服务的目的“遁入私法”，这正是公产制度的立法旨意。根据法国行政法，公产又分为公务公产和公用公产。公务公产，是直接供行政机关用以执行其任务，并由行政人员自行利用之财产。公用公产，则是指以维持、增进公共福利为目的，而由行政主体提供给一般公众，在既定的使用目的范围内进行使用的财产。
与法国法以“财产”为核心建立起的公产制度不同，德国法以“物”为范畴创设出公物（öffentliche Sachen）的概念。德国法学界通说认为，公物是基于特定的法律基础，由物之所有人贡献出来用于完成公共任务的物。[41]对于公物，德国法上主要关注其对于大众福祉的贡献以及对行政主体自身需要的满足，而“物”的权属问题并不是关注的重点，因而并没有专门的国家所有权或者公共所有权的概念。在德国法上，公物乃公法人[42]的财产，原则上适用民法的规定；但是，公物一旦被设定为公用，即产生公法上的法律关系。[43]德国法学界普遍认为，尽管公法法人基于公法行为而产生，旨在完成公共任务，并以动用国家强制手段为特征，但在参与民事法律关系时，其地位与民事主体无异。[44]可见，在德国法上，公物与私法上的“物”相比，并不具有特殊地位，只是为了确保公物的利用而设定了公法上的限制而已。公物，是供公共使用，并处于国家或其他行政主体所得支配之物；实质上是国家以强制力（法律、法规或者公共机构章程，有时也可以通过抽象行政行为）在私物上成立一种“公法之役权”[45]的权利负担，并限定其公共用途。公物并不以国家或行政机关所有为必要条件，只要是基于公共行政目的，在事实上由行政主体支配管理即可，而不论其所有权的归属。公物这种一方面仍为私财产法规范客体，一方面又为公法上秩序需要而受其支配、限制的特性，被德国学者称为公物的二重结构（dualistiche Konstruktion）特性。德国的公物理论在日本与我国台湾地区得到继承与发扬，均采用了“公物”这一法律概念，强调公物的公用性。
法国法上的“公产”与德国法上的“公物”，尽管存在一定差异，但都以强调公用目的、提供公共使用作为前提。
在英美法系中，由于没有明确的公、私法之分，因而也没有明确的公产、私产的概念，但这并不代表英美法系国家就没有公产的存在。在美国，理论上就有public domain的概念，其含义包括广义上的全部公有或者国有财产。在实践中，基于美国宪法人权保护的基本原则的要求，从罗斯福新政起，就开始大量修建公共基础设施，并加大涉及社会给付的公共事业的发展。同时，相关的公民救助、公共医疗等社会保障制度也都相继得以建立并完善。在英国，公产制度以公共信托理论为基础。在公私法一体化的格局下，英国的公产制度也要受到财产法的调整，只是在对其使用的规则上与一般的私产有所不同。
我国尚未建立公物这样的法律概念，在实体法上以所有权为中心将财产划分为国有财产、集体财产和私有财产。但这种笼统的划分显然已无法适应现时代的发展变化。根据上述理论，我们认为，社会保险基金，其目的是促进公共福祉，其形成来源于国家强制手段，其使用范围限于为社会成员提供保障，因而更符合“公产”或“公物”的概念。
2.社会保险基金属于国家所有抑或只是国家受托代持而占有？
如前文所提出的问题，社会保险基金具有公法上的特点，是否意味着社会保险基金就属于国家所有呢？首先，从社会保险基金的来源来看，用人单位的缴费是最主要最稳定的来源，国家征缴社会保险费，是国家以强制手段对社会成员财产权的一种限制，要求公民“用今天的钱为自己的明天买单”，并非对公民财产权进行剥夺而变为国家所有。尽管国家在社会保险基金中承担“最后出资人”的角色，但其只是源于“主权代表者的职责”。主权者的职责取决于公民赋予主权时所要达到的目的，即保障社会成员的基本生存。国家在社会保险基金中承担的补贴责任，不对社会保险基金所有权的归属产生决定性影响。其次，从社会保险基金的使用目的来看，社会保险基金是为了公共利益和社会福祉，是为社会成员生存必需所提供的最后一道屏障，属于公产而不是私产，是公用公产而不是公务公产。从社会保险基金的给付范围来看，并不是所有社会成员均有权主张享有统筹账户基金待遇的资格，只有那些依法被纳入社会保险制度，参加社会基本保险，并依法符合享受保险待遇的退休人员及参保人员，才有权现时或在将来获得统筹账户基金的支付请求权。社会保险基金对于符合领取条件的主体以外的其他民事法律主体，具有排他性。尽管社会保险基金由国家占有，但不代表归国家所有，而只是由国家代为持有，并在社会保险基金中扮演公共管理者的角色。因此，我们认为，社会保险基金并非国家所有，只是参与社会保险的社会成员基于社会风险的分担和对社会保险待遇未来给付的需求，委托国家信托持有的结果。