二、办法

我们似乎比乔治大爷更懂得“未雨绸缪”。

自1998年到2006年，劳动保障部会同其他部委共计进行了五次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省份存在挤占挪用情况，上述资金如今已被追回160亿元。劳动保障部一位副部长12月1日表示，他们将对社保基金审计查出的问题进行整改，“研究解决实际问题”，“认真总结经验教训”；同时要健全社保经办机构的内控制度，建立经常性的监督监察和要情报告制度。

对此，经济学家吴敬琏在《人民日报》（海外版）撰文提及，早在1993年召开的中共十四届三中全会上，即已明确要求在养老保险和医疗保险中引入社会统筹和个人账户相结合的制度（统账结合），这是改善社保体制运作、堵塞作弊漏洞的有效制度安排。引入个人账户制度可扩大广大受益人群参与社会保障制度，加强其对社保体系运作的监督。但由于统筹账户存在巨大支付缺口，各地社保部门均调用个人账户用于当期支付，个人账户有名无实，长年“空转”。挪用个人账户造成的新债，加之远未偿还的“隐性负债”旧债，一起将偿付责任推向了未来。

2001年，新改革被称为“做小做实”，以“做小”来保证“做实”个人养老金账户，自辽宁省起步试点。但因个人账户不再允许丝毫被挪用，辽宁的当期支付缺口依然存在，中央和地方两级政府仍需各掏腰包保证发放，事实上仍将部分成本向未来转移。同时，学界开始呼吁引进一种做实个人账户的创新性方案——“记账式个人账户”。按这一模式，当代参保人员仍需缴纳一定百分比的个人收入，由国家为其记入其个人账户；但资金随即可用于支付当代养老金，个人账户并无真实资金存在，仅有一个缴费记录。于是有人建议适当延迟退休年龄，以缓解养老金的发放压力。

2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，规定凡国家拥有股份的股份有限公司在IPO或增发股票时，均需按融资额的10％出售国有股，减持国有股收入全部上缴全国社保基金。这一方案迅即在股市引起轩然大波，最终草草收场。2002年6月，国有股减持停止令股市短暂翻红，也使得全国社保基金失去后续资金来源。

2006年12月20日，在位于北京的全国社保基金理事会大楼20层会议室，七个新增“做小做实”试点省份，以及首批试点的黑龙江、吉林两省，与全国社保基金理事会正式签署了五年合约。他们将中央下拨九省份用于做实个人账户的财政补贴共计104亿元，委托给社保基金理事会管理运营，后者承诺3.5％的保底收益率。劳动保障部副部长刘永富表示，社保基金的安全性是第一位的，但也要“保证老百姓的账户能赚到钱”。他希望各地政府今后与社保基金理事会积极协商委托运营，“本钱还要再大点”。据项怀诚透露，此次受托的104亿元个人账户基金将并入社保基金理事会的“大账”，进行统一运营。

在2006年末为个人账户基金投资打开政策缺口的同时，企业年金的规范投资已经施行了两年有余。2004年5月，劳动保障部会同有关部门颁行《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，明确规定了企业年金运营采用信托模式的基本框架，并首次提出年金受托人、账户管理人、投资管理人和托管人的多元化主体概念，旨在推进企业年金的市场化运作。2006年，年金市场化运作呼声日高。当年10月的一项年金市场调查显示，在受访的上海企业中，62％表示将考虑选择规范的专业年金运作机构，25％愿意选择投保商业寿险，另有13％的企业则持观望态度。在已委托上海市年金中心运营年金的企业中，14％表示非常不满意，57％表示不满意，29％则态度中立。同年9月，劳动保障部一致同意再次发出通知，要求之前由地方政府社保经办机构接收的企业年金计划，必须在2007年底之前移交具备资质的机构管理运营。[5]与此同时，由于全国企业年金基金金额巨大，在企业年金基金的托管、运作上，商业银行、保险机构、基金管理公司等竞争激烈。[6]

与实际工作略有分工的人大代表，尤其是法学界的人大代表更加关注相关的法律和制度建设。在2012年3月的“两会”上，多位代表提出尽快制定社会保险基金监督法的议案和建议。在2012年3月8日，《法制日报》发表的“人大代表热议：尽快制定社会保险基金监督法”一文中，中国人民大学法学院院长王利明代表指出，目前我国社保基金面临的最大问题就是监管不力，尽管中央三令五申，但一些地方仍把社保基金当作自己的合法收费渠道，挪用现象非常严重。过分偏好和倚重行政监督，是我国社会保险基金监管制度的重要缺陷。因为行政监管可能会受到官僚主义等原因的影响而失灵，且容易忽略和抑制其他监督资源的开发和利用。建议通过探索适合我国国情的社保基金管理与运营办法，制定社会保险基金监管法，加强对社保基金的监管，可以做好社保基金的保值与增值，并将有效遏制社保基金被非法挪用的现象。[7]

为了提高基本养老保险基金收益水平，实现基金保值增值，促进养老保险制度健康持续发展，人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究起草了《基本养老保险基金投资管理办法》，2015年6月29日向社会公开征求意见，于同年8月17日印发施行。这项规定阐明了养老基金实行中央集中运营、市场化投资运作，由省级政府将各地可投资的养老基金归集到社会保障专户，统一委托给国务院授权的养老基金管理机构进行投资运营。基金投资运营采取多元化方式，通过组合方案多元配置资产，保持合理投资结构。目前只在境内投资；严格控制投资产品种类，主要是比较成熟的投资品种；合理确定各类投资品种的投资比例，股票等权益类产品合计不得超过资产净值的30％；国家对养老基金投资运营给予专门政策扶持，通过参建国家重大工程和重大项目、参股国有重点企业改制、上市等方式，保证养老基金投资获取长期稳定的收益。同时明确规定养老基金投资运营，必须坚持安全第一的原则，严格控制风险。明确受托、托管、投资等管理机构应当建立健全投资管理内部控制制度，加强风险管控，维护公众利益；相关工作人员要遵守职业规范，严禁利用职务便利为自己和他人谋取利益；投资机构和受托机构分别按管理费的20％和年度投资收益的1％建立风险准备金，专项用于弥补养老基金投资可能发生的亏损。对于各相关方的法律责任，也作了明确规定，托管机构、投资管理机构未能按照规定提供报告或者提供报告有虚假记载、误导性陈述、重大遗漏的，责令限期改正；逾期不改正的，给予警告，并处以10万元以下管理费扣减。托管机构、投资管理机构受到3次以上警告的，由受托机构终止其养老基金托管或者投资管理职责，3年内不得再次申请。受托机构、托管机构、投资管理机构及其董事（理事）、监事、管理和从业人员侵占、挪用养老基金资产取得的财产和收益，归入基金资产。会计师事务所等服务机构出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令限期改正，没收业务收入，并依法处以业务收入1倍以上5倍以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告。[8]