六、“重实体、轻程序”的奖惩机制

刑事诉讼法在立法技术和立法体例上所存在的缺陷，使得警察、检察官、法官在刑事诉讼中始终具有违反法律程序的可能性。但这仅仅属于一种可能性而已。事实上，即使在刑事诉讼立法存在诸多问题的情况下，警察、检察官、法官也并不一定会实施程序性违法行为，更不一定会侵犯嫌疑人、被告人的基本权利。然而，假如在一种司法制度中存在着诱使警察、检察官和法官通过违反法律程序来办理案件的奖惩机制，那么，警察、检察官、法官违反法律程序情况的发生就几乎带有必然性了。

在过去的法学研究中，法学者们一直认为中国的“公检法三机关”存在着“重实体、轻程序”的观念和认识，并认为这是导致现行刑事诉讼程序无法得到有效实施的关键原因。而根据笔者的观察，对于遵守法律程序必要性的认识不足以及存在程序工具主义的观念，在促成程序性违法行为发生方面固然起到重要的作用，但是，真正促使警察、检察官、法官不遵守法律程序的，则主要是那些实实在在的利益因素。假如现行司法行政管理制度中并不存在制裁程序性违法行为的机制，那种针对警察、检察官和法官的奖惩制度几乎完全是围绕着侦查破案、公诉成功和审判不出错案而建立的，那么，这些官员就注定只关心刑事案件的办案结局，而不会顾及刑事诉讼过程的合法性和正当性。

按照现行的针对检察官、法官的奖惩制度，检察官、法官所办理的刑事案件一旦被认定“造成错案”，也就是在实体裁判结果上存在着“错误”，那么，检察机关、法院就有可能分别对检察官、法官启动所谓的“错案追究程序”。一旦被认定在错案的形成上负有责任，检察官、法官就有可能因此受到各种行政纪律处分，至少会造成各方面利益和机会的损失。“错案追究制度”的实施，在很大程度上促使检察官、法官在刑事诉讼中更关心案件的裁判结果，而不重视遵守法律程序问题。另一方面，在公安机关对侦查人员的奖惩机制中，存在着更为明显的“重实体、轻程序”的现象。无论是在公安机关内部，还是在各地、各级党政部门，都普遍地实行“限期破案”制度，使得及时破案的警察受到嘉奖和升职，而没有按期破案的警察则可能承担行政责任，甚至受到降职或者撤职处分。“限期破案”发展到近年来，又衍生出“招标破案”“命案必破”等新的奖惩政策。这种急功近利地为侦查人员办案施加压力的政策和管理方式，对于侦查人员遵守法律程序无疑构成了最严重的挑战，甚至在极端情况下会直接促使侦查人员采取刑讯逼供、滥用强制措施、剥夺律师会见权等各种违反法律程序的行为。

以侦查机关为例。在刑事司法实践中，侦查人员经常面临着来自公安机关内部和外部的强大的破案压力。尤其是遇有那些社会影响较大、造成严重人身伤亡后果的恶性刑事案件，侦查人员更是受到来自公安机关内部甚至党政机关的强大破案压力。例如，党政部门和上级公安机关会对案发所在地的公安机关提出“限期破案”的要求，责令侦查机关在指定的期限内抓获嫌疑人并移送起诉。否则，无论是负责办案的侦查人员还是公安机关的负责人都有可能受到行政纪律处分，或者受到其他方面的利益损失。

为了较为形象地了解“限期破案”的情况，我们可以首先来分析一个案例。

案例/4

2004年7月8日晚7时30分，陕西省韩城市公安局在韩城市新城区太史园广场召开公捕大会，对涉嫌制造“6·28爆炸案”的4名犯罪嫌疑人宣布逮捕决定。6月28日晚10时30分许，韩城市新城区太史园广场上的韩城市政协办公大楼外发生爆炸，在当地引起非常恶劣的影响。该爆炸案引起警方高度重视，公安部部长、省委书记先后对此案作出重要批示，要求警方限期破案。韩城市公安局全体民警不负众望，50小时成功侦破此案，并将4名犯罪嫌疑人全部抓获，省公安厅、渭南市政府为此专门发来贺电，并给予破案功臣现金奖励。[4]

这是一起在50小时之内成功侦破的刑事案件。值得注意的是，案件发生后，公安部部长和陕西省委书记都对案件作出“批示”，责令当地警方“限期破案”。案件侦破后，负责侦查的警官都获得了立功和奖励。但是，假如该案没有按照公安部和陕西省委所限定的期限成功侦破，侦查人员乃至当地公安机关的负责人将会受到怎样的对待呢？无疑，那将是一系列行政处分和利益损失相随而来。在这种“限期破案”指令的影响下，侦查人员在刑事诉讼中所面临的压力和挑战之大，恐怕是前所未有的。而在这短暂的50小时时间里，侦查人员迫于巨大压力，在抓捕、讯问、搜查、扣押等各种侦查活动中，还能从容不迫地遵守刑事诉讼程序吗？不仅如此，在案件侦破之后的继续侦查过程中，包括预审讯问在内的一系列侦查行为难道不会为如此“大案要案”的顺利侦破和公诉成功而大开其道吗？

假如我们将“限期破案”视为一种长期以来一直存在的侦查方式的话，那么，曾经在很多地方的公安机关实行的“招标破案”制度，则从奖惩机制的角度使侦查人员既面临较大的压力，又实际受到明显的诱惑。按照这种制度，公安机关将那些长期难以侦破的案件公开向侦查人员招标。那些声称能在最短的时间内并花费最少的人力物力即可侦破案件的侦查人员，最终能够获得“中标”。一般而言，中标者会与公安机关签署类似“军令状”的协议书，在预定的期限内成功侦破案件的，即可获得各种立功嘉奖和经济奖励；而在该期限内无法侦破案件的侦查人员，还将受到相应的处罚。下面的案例就非常直观地显示了“招标破案”的运作情况。

案例/5

在全国命案侦破攻坚战中，河南焦作公安机关采取经济上重奖、政治上重用的办法，率先提出了挂牌督办、案件招标、重奖重用等举措，对案件进行明码标价，市场激励机制在公安侦查破案中初显威力。焦作市公安局局长孙永福告诉记者，他们今年开始对命案积案采取领导负责制与招标破案制“双轨并行”的形式，确保“挂牌全破”。市公安局党委出台的《焦作市命案侦破攻坚战“挂牌督办责任制”“招标破案责任制”实施办法》规定：对排出的2000年以来的未破“命案”，按照每起案件侦破的难度大小，明码标价，实行1至3万元的破案奖励。凡在专项行动期间抓获1名命案在逃人员奖励1万元；破获1起有一定侦查难度的命案积案奖励2万元；破获1起有侦查过程的命案积案奖励3万元。同时规定对侦破命案有功人员不仅经济上重奖，而且政治上重用；对作出突出贡献的个人，不仅报请记功，符合条件的，将破格提拔使用。统计数字显示，截至目前，2004年度全市发生的9起命案，除1起系从黄河上游漂下的无名尸体、正在积极组织侦查外，其他8起杀人命案全部成功破获；2000年以来的命案积案，已成功攻克4起，并代破外省杀人命案3起，抓获外省杀人嫌犯2名。[5]

如果说上述案例所显示的是“中标”的侦查人员在案件侦破后所可能获得的奖励，这些奖励可以包括立功嘉奖、提升职务以及经济奖励，那么，下面的案件则说明那些“中标”后没有侦破案件的侦查人员将会受到一些较为严厉的处罚。

案例/6

2002年9月6日晚8时，湖北省首例通过招标形式破获的命案——“4·20”杀人案的两名主要嫌犯罗峰、周兴（化名周德江）被武昌警方押解回汉。至此，“4·20”侦破专案负责人张峻辉也成为该省首位通过招标破获案件的刑警。在命案发生之后，警方曾展开三个月的调查和追捕工作，均没有将嫌疑人抓获。其后，武昌公安分局将今年上半年未破获的两起命案的侦破权力，在全局所有刑侦探长中进行招标，侦破期限为2个月，两起案件分别给予4万元和6万元的办案经费，中标者自择探员。如在规定期限内破案，中标人将按组织程序提升为刑侦副中队长。办案经费如有剩余，将作为奖励，超支经费由中标人自掏腰包。中标人须先缴纳中标经费5%的保证金，逾期未破案将扣除保证金，年内继续侦破该案，此间只保留基本工资。8月18日，20名刑侦探长参与了命案侦破竞标。省公安厅刑侦总队及市公安局刑侦处、刑侦技术处的7位专家担任评委。经过角逐，分局刑侦大队重案队两位探长陈刚和张峻辉中标，并与局长夏建中签订破案责任状。张峻辉中标后，将所有的案卷材料和线索翻阅了两天两夜，后来在湖南警方的配合下，对嫌疑人罗峰的住处进行了连续七天七夜的监视，终于将两名嫌犯擒获。最后，两名嫌犯向警方供述了主要犯罪事实。案件由此告破。[6]

从这一案件的情况下可以看出，“中标”的侦查人员固然在侦破案件后也会获得一定的职务晋升和经济奖励，但也承担着一定的风险：他要交纳一定金额的“保证金”，并在案件无法如期侦破之后，被扣除除基本工资以外的所有奖金和福利。可以想象，“中标”的侦查人员一旦成功地侦破案件，就不仅将获得职务晋升和经济奖励，而且还可以将剩余的办案经费合法地据为己有。而侦查人员一旦在较短的时间内没能侦破案件，那么，他们不仅无法获得上述非常可观的利益和奖励，而且还将在经济上和今后职业前途上受到消极的对待，至少要受到利益的明显损失。在这种“招标破案”机制的影响下，侦查人员还会遵守基本的办案程序吗？而一旦抓获了“犯罪嫌疑人”，侦查人员还会平心静气地进行预审讯问吗？笔者不禁担心，“招标破案”机制客观上使得侦查员个人与案件的侦破结局发生了直接的利益之牵连，由此所导致的侦查人员刑讯逼供、滥用强制措施、剥夺律师帮助权等程序性违法现象，又可能会因此而大量发生。

如果说“招标破案”所导致的是那些“中标”的侦查人员承受较大的破案压力的话，那么，近期由公安部向全国公安机关所推广的“命案必破”政策，则使侦查人员和公安机关的负责人都不得不面临极大的破案压力。所谓“命案必破”，最早由武汉市公安局于2001年率先提出，并很快得到湖北省公安厅的肯定，随即在湖北全省公安机关进行推广。2004年，这一命题和口号得到公安部的肯定，并在全国公安机关加以推广。[7]根据“命案必破”的原则，一些地方公安机关在“评先”“评优”时将命案是否全破作为确定是否具有评选资格的一个基本条件。如果没有达到命案全破，则任何评选都实行“一票否决制”。[8]对于这种“命案必破”政策的实施情况，可通过以下案例加以说明。

案例/7

2002年第一季度，重庆市的社会治安状况得到进一步改善，出现了刑事发案下降、破案打击数上升的良好开端。与上一年度同期相比，刑事发案下降5.8%，治安案件下降7.2%，破案绝对数上升21.9%，据该市统计局最近的社会抽样调查显示，群众对社会治安的满意率为92.6%，比上年调查结果上升20.5个百分点。2002年年初，重庆市公安局把“命案必破”作为公安工作考评排位和民警评比先进的一项硬指标，从而强化了各级公安机关抓“主业”、以破案打击多少论英雄的意识；试行了侦办疑难案件点警制、侦办重大案件招标制等新举措，同时借助群众眼睛，推行“悬赏追逃”等奖励措施，提高了各级公安机关的攻坚克难和力破“命案”的水平，使一批“命案”得到及时侦破。全市绝大多数区县（市）公安机关的破案打击数比去年同期明显上升；各级公安机关和广大民警发扬不怕牺牲、连续作战、奋力拼搏的精神，连续开展了7次“飓风行动”和“打双抢、反盗扒”等一系列专项整治行动，有力地震慑了违法犯罪分子的嚣张气焰，使严重威胁群众生命财产安全的刑事案件上升势头得到了有效的遏制。在严厉打击、重点整治的同时，他们狠抓防范措施的落实，形成了警民联防、联户防范等形式多样的治安防范格局，使抢劫、抢夺、盗窃等可防性案件大幅度减少。[9]

毫无疑问，“命案必破”命题的提出及其对侦查人员甚至公安机关负责人所带来的破案压力，足以在一定程度上促使公安机关集中人力、物力全力侦破一些大案要案，这肯定会有助于侦查效率的提高和大量刑事案件的成功侦破。但是，正如一些人士所担心的那样，这种“命案必破”口号以及有关奖惩机制的实施，很可能会导致侦查机关违反法律程序，对嫌疑人滥用酷刑，甚至在极端情况下人为地造成冤假错案。[10]甚至就连一些专门研究侦查问题的学者都表示担心：这会引发违法办案，“在一些受客观因素制约无法完成这一硬性指标的地方，很容易出现为了破案而违法办案、侵犯犯罪嫌疑人合法权益的情况”，同时也可能“引发弄虚作假的情况”，也就是“为了完成指标而瞒报未破案件”。[11]

公安机关在侦查破案过程中可能还会面临其他方面的压力，但是，现行的“限期破案”“招标破案”以及“命案必破”等侦查政策就足以说明，面临破案压力的侦查人员往往会违反法律程序，尤其会对嫌疑人采用刑讯逼供以及其他非人道的讯问方式。毕竟，刑事诉讼法所确立的那些旨在限制侦查人员侦查讯问行为的程序规则，对于其侦破案件多多少少构成了一定的法律障碍。尽管从程序法治的角度来说，现行刑事诉讼法对侦查人员侦查讯问行为所作的限制仍然是十分有限的，但是，即便是这些存在不少问题的限制性程序规则也很难得到侦查人员的遵守。而侦查人员一旦在现行的侦查政策之下，因为成功地破案而会获得明显的奖励和职务晋升，而因为无法如期破案又会招致各种不利的甚至惩罚性措施，那么，追求成功地抓获嫌疑人、在尽可能短的时间内获取嫌疑人的有罪供述，将成为侦查人员的主要追求目标。而这种情况无疑将构成刑事诉讼法实施的最大障碍。